Bölge İdare Mahkemesine İstinaf Başvurusu: Kapsamı, Süresi ve Sonuçları

İstinaf, ilk derece sıfatıyla karar veren idare ve vergi mahkemelerinin hükümlerine karşı bölge idare mahkemelerine başvurulmasını; verilen kararın bir üst derecede hem maddi hem de hukuki yönden yeniden ele alınmasını ifade eder.

Sözcük olarak "istinaf", yeniden başlamayı ve baştan ele almayı karşılar. Türk hukukunda ise ilk derece hükümlerine karşı ikinci derecede başvurulan bir kanun yolu olarak konumlanır; bu yol işletildiğinde istinaf mercii, alt mahkemenin kararını hukuka uygunluk yönünden denetler. Temyizden ayrılan yanı, denetimin maddi olgularla da ilgilenmesidir. Diğer bir ifadeyle ikinci derece mahkemesi, gerektiğinde uyuşmazlığın içeriğine inerek olayları ilk derece mahkemesi gibi inceler ve koşulları varsa duruşma yapabilir.

İstinaf, ilk derecede yürütülen yargılamanın bir tür devamı niteliğindedir. Bu aşamanın dayandığı temel düşünce, hatalı bulunan ilk derece kararlarının denetlenmesi ve gerektiğinde düzeltilmesidir.

İstinaf Nedir?

İstinaf, ilk derece idari mahkemeleri konumundaki idare ve vergi mahkemelerinin verdiği hükümlere karşı üst derece mercii olan bölge idare mahkemelerine başvurulması ve kararın bu merci önünde maddi ve hukuki yönlerden yeniden denetlenmesidir.

Kurum, ilk derece idari mahkemeleri ile temyiz denetimini yürüten Danıştay arasında konumlanan ikinci bir denetim halkası işlevi görür.

İstinaf Kanun Yoluna Konu Edilebilecek Kararlar

İstinafa Kapalı Kararlar

Bazı hükümler bakımından bölge idare mahkemesine başvurma imkânı bulunmaz. Bu haller şöyle sıralanabilir:

• Parasal sınırın altında kalan uyuşmazlıklar. Her yıl yeniden belirlenen bu eşik 2023 yılı bakımından 20.000 TL olup, dava konusu bu tutarı geçmeyen tam yargı, idari işlemin iptali ve vergi davalarında ilk derece mahkemesinin kararı kesindir ve istinaf yoluna gidilemez.
• Kanunun kesin olarak nitelendirdiği kararlar. Örneğin 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu m. 6/3 uyarınca bu maddede öngörülen idari para cezalarına karşı tebliğden itibaren yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilir; mahkemenin bu itiraz üzerine kurduğu hüküm kesindir. Benzer biçimde 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (2013) m. 53/3'e göre sınır dışı etme kararına karşı tebliğden itibaren 7 gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurulabilir ve mahkemenin bu konuda verdiği karar kesin niteliktedir.
• İvedi yargılama usulüne tabi uyuşmazlıklar. Bu usul İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesinde düzenlenmiş olup kapsamına şunlar girer: İhaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemleri, acele kamulaştırma işlemleri, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararları, 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca yapılan satış, tahsis ve kiralama işlemleri, 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca idari yaptırım kararları hariç çevresel etki değerlendirmesi sonucu alınan kararlar ve 16/5/2012 tarihli ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca alınan Cumhurbaşkanı kararları.
• Merkezî sınavlara ilişkin davalar. Millî Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi'nce yapılan merkezî ve ortak sınavlar, bunlara ilişkin iş ve işlemler ile sınav sonuçları hakkında açılan davalarda istinaf yoluna gidilemez (İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 20/B).

İstinafa Açık Kararlar

Kural, idare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinin kararlarına karşı istinaf yolunun açık olmasıdır. Başka kanunlarda farklı bir kanun yolu öngörülmüş olması bu sonucu değiştirmez.

Hükmün tek hâkimle mi yoksa heyetçe mi kurulduğu da istinafa başvurulabilmesi bakımından belirleyici değildir. Yalnızca yukarıda sayılan hallerden biri söz konusuysa ilk derece kararına karşı bölge idare mahkemesine gidilemez.

İstinaf Sebepleri

Bu yola, incelemenin yapılmasında menfaati bulunan taraflar başvurabilir. Başvurunun dayanağını, idare ve vergi mahkemelerinin kararlarında yer alan usul hukukuna ve maddi hukuka ilişkin hatalar oluşturur.

Bir başka anlatımla, ilk derece mahkemesinin olguları, delilleri ve hukuki sebepleri değerlendirirken düştüğü yanılgılar ile idari yargılama usulü kurallarına uyulmasında yaptığı hatalar istinaf sebebi olarak ileri sürülebilir.

İstinaf Başvuru Süresi

Başvuru süresi 30 gün olup, idare veya vergi mahkemesi kararının taraflara tebliğ edildiği tarihte işlemeye başlar.

Taraflardan biri kendisine yapılan tebliğden itibaren 30 gün içinde bu yola gitmemiş olsa dahi, karşı tarafın başvurusu üzerine dava hakkı yeniden gündeme gelir. Bu durumda başvuruda bulunmamış olan taraf, karşı tarafın istinaf dilekçesinin kendisine tebliğinden itibaren işleyen 30 günlük cevap süresi içinde, cevap dilekçesiyle birlikte istinaf talebini ileri sürebilir.

İstinaf İncelemesinin Aşamaları

İlk İnceleme Aşaması

Başvuru, kararı veren ilk derece mahkemesinin yargı çevresinde bulunduğu bölge idare mahkemesi başkanlığına hitaben yazılmış bir dilekçeyle yapılır. Kanun yolu başvurularında dilekçedeki hitap ve istemle bağlı kalınmaksızın dosyalar bölge idare mahkemesine iletilir. Gelen dilekçeler, daire başkanınca görevlendirilen bir tetkik hâkimi tarafından incelenir.

Bu aşamada tetkik hâkimi dilekçeyi; görev, yetki, ehliyet, husumet, idari merci tecavüzü, ortada idari davaya konu olabilecek bir işlem bulunup bulunmadığı, süre ve dilekçenin İYUK m. 3 ile m. 5'e uygun düzenlenip düzenlenmediği yönlerinden değerlendirir.

Başvurunun konusu tek hâkimle çözümlenecek nitelikteyse dilekçe için rapor hazırlanmaz; gerekli işlemler doğrudan ilgili tetkik hâkimince yürütülür.

Tetkik hâkimi sayılan hususlarda kanuna aykırılık saptamazsa ya da hazırladığı raporda belirttiği aykırılık bölge idare mahkemesinin ilgili dairesince yerinde bulunmazsa, istinaf dilekçesi hasım tarafa tebliğ edilir.

Buna karşılık ilgili daire, raporda gösterilen hukuka aykırılıkları yerinde görürse veya raporda hiç değinilmemiş olsa bile bu aykırılıkları kendiliğinden tespit ederse şu kararları verir:

• Uyuşmazlık adli yargının görev alanına giriyorsa davanın reddine; idari yargının görevli olduğu hallerde ise dava görevli ya da yetkili olmayan mahkemede açılmışsa görev veya yetki yönünden reddine ve dosyanın ilgili mahkemeye gönderilmesine karar verilir.
• Ehliyet, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem bulunup bulunmadığı ve süre aşımı yönlerinden aykırılık saptanırsa dava reddedilir.
• Hasım gösterilmeksizin veya yanlış hasım gösterilerek açılmış davalarda, dilekçenin belirlenecek gerçek hasma tebliğine hükmedilir.
• Dilekçenin İYUK m. 3 ve m. 5'e uygunluğu bakımından bir eksiklik görülürse, otuz gün içinde anılan maddelere uygun biçimde yeniden düzenlenmek ya da noksanların giderilmesi üzere; ehliyetli kişinin avukat olmayan vekilince dava açılmışsa otuz gün içinde bizzat veya bir avukat aracılığıyla dava açılmak üzere dilekçelerin reddine karar verilir.
• İdari merci tecavüzü bulunduğu sonucuna varılırsa dilekçelerin görevli idari mercie tevdiine hükmedilir.

Esas Yönünden İnceleme Aşaması

Kanunda gösterilen istisnalar dışında, bölge idare mahkemesi hukuka uygun görmediği ilk derece kararını kaldırır ve uyuşmazlığı yeniden yargılayarak esas hakkında yeni bir hüküm kurar. Bu aşamada istinaf mercii, ilk derece mahkemesinin sahip olduğu yetkilerin tamamını kullanabilir.

Denetim yalnızca hukuk kurallarıyla sınırlı değildir. İnceleme sırasında uyuşmazlığa konu maddi vakıalar ve deliller ele alınır; bunun yanında ilk derece mahkemesinin uyguladığı hukuk kurallarının isabetli olup olmadığı da değerlendirilir. Bölge idare mahkemesi, olgunun gerçekliğine ilişkin delilleri ilk derece mahkemesi gibi denetleyerek, uygulanan kuralların somut vakıaya uygun düşüp düşmediğini de inceler.

İstinaf İncelemesinde Duruşma

İdari yargıda kural, dosya üzerinden karar verilmesidir. Bununla birlikte kanunda gösterilen bazı hallerin bulunması durumunda duruşma yapılması mümkündür.

İstinaf aşamasında duruşma yapılıp yapılmayacağı, tarafların istemine ve ilgili bölge idare mahkemesinin kararına bağlıdır. Duruşma talebi yargılamanın her anında ileri sürülemez; bu istem dava dilekçesiyle, cevap ve savunmalarda dile getirilebilir. Taraflardan böyle bir talep gelmese de hâkim veya mahkeme, gerekli gördüğünde yargılamanın duruşmalı yürütülmesine kendiliğinden karar verebilir.

Duruşma davetiyeleri, duruşma gününden en az otuz gün önce taraflara gönderilir. Duruşmalar kural olarak açık yapılır; genel ahlakın ya da kamu güvenliğinin gerektirdiği hallerde görevli daire veya mahkemenin kararıyla duruşmanın bir bölümü veya tamamı gizli yürütülür.

İstinaf İncelemesi Sonunda Verilebilecek Kararlar

Başvurunun Reddi

Bölge idare mahkemesi, yaptığı inceleme sonucunda ilk derece kararını hukuka uygun bulursa istinaf başvurusunu reddeder. Hükümdeki maddi yanlışlıkların giderilmesi mümkünse, gerekli düzeltmeyi yaparak aynı yönde karar verir (İYUK m. 45/3).

Kararın Kaldırılması ve Esas Hakkında Yeniden Hüküm Kurulması

İlk derece kararı hukuka uygun görülmezse başvurunun kabulüyle bu karar kaldırılır. Bölge idare mahkemesi bu ihtimalde işin esasına girerek yeni bir hüküm kurar.

Kararın Kaldırılarak Dosyanın Mahkemesine Gönderilmesi

Bölge idare mahkemesi; ilk inceleme üzerine verilen kararlara yöneltilen istinaf başvurusunu haklı bulduğunda ya da davaya görevsiz veya yetkisiz mahkemece yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hâkim tarafından bakılmış olması hallerinde, başvuruyu kabul ederek ilk derece kararını kaldırır ve dosyayı ilgili mahkemeye gönderir. Bu nitelikteki kararlar kesindir.

İstinaf Aşamasında Yürütmenin Durdurulması Talep Edilebilir mi?

Kanun yoluna gidilmiş olması, ilk derece kararının yürütmesini kendiliğinden durdurmaz. Buna karşılık istinaf yargılaması sürerken kararın yürütmesinin durdurulması mahkemeden istenebilir.

Yürütmenin durdurulması istemi içeren istinaf dilekçeleri, karşı tarafa tebliğ edilmeksizin kararı veren mahkemece bölge idare mahkemesine gönderilir. İstem hakkındaki değerlendirmeyi bölge idare mahkemesi yapar ve karara bağlar.

Konuya ilişkin ayrıntılı açıklamalar Yürütmenin Durdurulması Kararı Nedir? başlıklı çalışmamızda yer almaktadır.

İstinaf Mercii Kararlarına Karşı Kanun Yolu

Temyiz

Danıştay dava dairelerinin nihai kararları ile bölge idare mahkemelerinin mevzuatta sayılan davalarda verdiği hükümler, başka kanunlarda aksi yönde düzenleme bulunsa dahi Danıştay nezdinde temyiz edilebilir. Bu başvurunun süresi, kararın tebliğinden itibaren otuz gündür. Konunun ayrıntıları İdari Yargıda Temyiz Kanun Yolu başlıklı çalışmamızda ele alınmaktadır.

Independent Legal Değerlendirmesi

İstinaf, idari yargıda çoğu uyuşmazlık bakımından etkili sonuç alınabilecek son denetim halkasıdır; zira bölge idare mahkemesinin verdiği pek çok karar kesin nitelik taşır ve Danıştay denetimine kapalıdır. Bu nedenle başvurunun, temyize hazırlık gibi değil, esasa ilişkin iddiaların tümüyle ortaya konulduğu asli aşama olarak kurgulanması gerekir.

Uygulamada en sık karşılaşılan kayıp, kararın istinafa kapalı olduğunun geç fark edilmesinden doğar. Parasal sınır, ivedi yargılama kapsamı ve sınav davalarına ilişkin özel rejim, başvuru dilekçesi hazırlanmadan önce mutlaka denetlenmelidir. Somut bir dosyada şu başlıkların önceliklendirilmesini öneriyoruz:

• Kararın istinafa açık olup olmadığının, parasal sınır ve özel usul hükümleri yönünden baştan saptanması
• Otuz günlük sürenin tebliğ tarihine göre hesaplanması ve son günün belgeyle sabitlenmesi
• Karşı tarafın başvurusu halinde, cevap süresi içinde katılma yoluyla istinaf imkânının değerlendirilmesi
• Maddi vakıaya ve delil değerlendirmesine ilişkin itirazların, hukuki sebeplerden ayrı biçimde ve ayrıntılı olarak dilekçeye işlenmesi
• Duruşma isteminin, ancak dava dilekçesi ile cevap ve savunmalarda ileri sürülebileceğinin gözetilmesi
• Telafisi güç zarar doğma ihtimali varsa yürütmenin durdurulması talebinin başvuruyla birlikte sunulması

Independent Legal, idari yargıda istinaf başvurularının hazırlanması, duruşmalı yargılamanın yürütülmesi ve bölge idare mahkemesi kararlarına karşı temyiz aşamasının takibi konularında danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.