İdari yargı, idarenin tesis ettiği işlemleri esas itibarıyla iki ana kümede inceler: birel işlemler ve düzenleyici işlemler. Bu çalışmanın konusunu oluşturan düzenleyici işlemler, idarenin genel ve soyut nitelikte kurduğu, herkes bakımından bağlayıcı sonuç doğuran işlemlerdir. Tüzük, yönetmelik ve genelge gibi metinler bu kategorinin tipik örnekleridir ve muhatabı olan herkes bunlara karşı yargıya başvurabilir. Sürenin doğru hesaplanabilmesi, başlangıç ve bitiş anlarının isabetli biçimde belirlenmesine bağlıdır. Aşağıda ayrıntılandıracağımız üzere, belirli koşullarda sona ermiş bir sürenin sıfırlanarak yeniden işlemeye başlaması, yani dava açma süresinin canlanması mümkündür.
Düzenleyici işlemleri ayırt eden başlıca özellik, muhataplarının ad ad sayılmamasıdır; işlem, belirli bir topluluğu ya da belirli nitelikleri taşıyan bir kesimi hedef alır. Dolayısıyla bu kapsama giren veya söz konusu nitelikleri taşıyan herkes, işlemin muhatabı sıfatını kazanır. Muhatap konumundaki her kişi, süresi içinde işleme karşı iptal yoluna gidebilir; bazı hallerde ise süre baştan hesaplanmak üzere yeniden canlanır.
Bu bilgi notunda, dava açma süresine ilişkin kanuni çerçeveyi, hukuka uygunluk karinesinin bu tabloda oynadığı rolü, sürenin canlanması kurumunu, uygulama işlemi kavramının kapsamını ve uygulama işlemine karşı izlenecek dava yolunu değerlendiriyoruz.
Dava Açma Süresine İlişkin Kanuni Çerçeve
İdari işlemlere karşı başvurulacak sürenin dayanağı, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun (İYUK) 7. maddesidir. Anılan hüküm uyarınca, özel kanunlarda farklı bir düzenleme bulunmadıkça süre; Danıştay ve idare mahkemeleri bakımından altmış gün, vergi mahkemeleri bakımından otuz gündür. Düzenleyici bir işleme yöneltilen iptal talebi idari nitelikte bir dava olduğundan, burada geçerli olan sürenin altmış gün olduğu söylenebilir.
Sürenin hangi andan itibaren işlemeye başlayacağı ise maddenin son fıkrasında gösterilmiştir:
İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 7
"İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar."
Buna göre, ilanı zorunlu olan bir düzenleyici işleme karşı yargı yoluna gidilebilmesi için tanınan altmış günlük sürenin, ilanın yapıldığı günü izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı mevzuatta tereddüde yer bırakmayacak biçimde ortaya konulmuştur.
İdari İşlemlerde Hukuka Uygunluk Karinesi
İdari işlemler, hukuka uygunluk karinesinden yararlanır. Bu ilkenin pratik anlamı şudur: bir mahkeme kararıyla aksi ortaya konuluncaya kadar işlemin hukuka uygun olduğu varsayılır. Süre kaçırıldığında ya da başka bir nedenle işleme karşı dava açılmadığında, işlem bu karineden yararlanmayı sürdürür. Sonuç olarak, halihazırda hukuka aykırı olan veya sonradan hukuka aykırı hale gelen bir işlem yıllarca yürürlükte kalabilir. Kanun koyucu, hukuk devleti ilkesinin gereklerini karşılamak ve bu sonucun önüne geçmek amacıyla, uygulamada "dava açma süresinin canlanması" olarak anılan düzenlemeyi getirmiştir.
Sürenin Canlanması Kurumu
Uygulamada bu adla anılan düzenleme şu imkânı tanır: ilan edilmiş bir düzenleyici işlemin uygulanması üzerine ilgililer, dilerlerse düzenleyici işleme, dilerlerse uygulanan işleme, dilerlerse her ikisine birden dava açabilirler.
Hükümde geçen "düzenleyici işlemin uygulanması" ifadesiyle kastedilen, bir uygulama işleminin tesis edilmesidir. Böyle bir işlem kurulduğunda, ona hukuki dayanak oluşturan düzenleyici işleme karşı da sürenin yeniden başlayacağı mevzuatta açıkça hükme bağlanmıştır. Bu yolla, hukuka aykırılığı ileri sürülen düzenlemelerin de denetlenebilmesi güvence altına alınmış olur. Nitekim bir düzenlemenin hukuka aykırı sonuç doğurup doğurmayacağı çoğu kez ilan anında görülemez; aykırılık, işlem hayata geçtikçe yol açtığı sorunlarla birlikte belirginleşir. Süre yalnızca ilan tarihinden itibaren altmış günle sınırlı tutulsaydı, uygulamada ciddi haksızlıkların kalıcı hale gelmesi kaçınılmaz olurdu. Hukuken kabul edilemeyecek bu ihtimali önlemek için, her birel işlemle birlikte o işleme dayanak oluşturan düzenleyici işlem bakımından da sürenin yeniden canlanacağı yasal düzenlemeye kavuşturulmuştur. İYUK'un 7. maddesinde ayrıca, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının, ona dayanılarak kurulan işlemin iptaline engel oluşturmayacağı belirtilmiştir.
Düzenleyici nitelikteki idari işlemlerin iptali bakımından işletilebilecek hukuki yollara ilişkin ayrıntılı açıklamalar için İdari İşlemlere İtiraz ve İptal Davası başlıklı çalışmamıza bakılabilir.
Uygulama İşlemi Kavramının Kapsamı
Yukarıda değindiğimiz üzere, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine ilgililer bakımından sürenin adeta yeniden hayat bulması İYUK'un 7. maddesinde öngörülmüştür.
Mevzuatta "uygulanan işlem" tabiriyle karşılanan uygulama işleminin mutlaka bir idari işlem olması gerekmez. Yüksek Mahkeme kararlarında da bu kavram geniş biçimde yorumlanmaktadır. Buna göre kişilerin ve nesnelerin hukuki durumunda değişiklik meydana getiren her işlem uygulama işlemi sayılabilir. Bu çerçevede uygulama işlemi; birel ya da düzenleyici nitelikte bir idari işlem olabileceği gibi bir adli yargı kararı biçiminde de karşımıza çıkabilir. Belirleyici olan, işlemin kesin ve yürütülebilir nitelik taşımasıdır. Kesin ve yürütülebilirlikten anlaşılması gereken ise, işlemin herhangi bir üst makamın onayına gerek kalmaksızın tek başına hüküm ve sonuç doğurabilmesidir.
Bunun yanında, iptali istenecek düzenleyici işlemin de kesin ve yürütülebilir olması ve dava tarihinde yürürlüğünü koruması aranır. Yürürlükten kalkmış bir işlemin iptalinde hukuki yarar bulunmadığından, bu yönde açılan dava reddedilir.
Yüksek Mahkeme, düzenleyici işlemin uygulanması sonucunda doğan uygulama işleminin geri alınması veya kaldırılması hallerinde artık düzenleyici işlemin iptalinin istenemeyeceği yönünde kararlar verebilmektedir. Ne var ki bu yaklaşımın düzenleyici işlemin denetlenme yolunu da kapattığı açıktır; kanaatimizce bu sonuç hak ihlallerine zemin hazırlayabilmektedir.
Uygulama İşlemine Karşı Dava Süreci
İYUK'un 7. maddesi gereğince, bir düzenleyici işleme dayanılarak uygulama işlemi tesis edildiğinde, bu işlemin bildirilmesinden itibaren ilgilinin önünde üç seçenek bulunur. İlgili, uyuşmazlığı yalnızca uygulama işlemiyle sınırlı tutarak dava açabilir; tercihini yalnızca dayanak düzenleyici işleme yöneltebilir; ya da her iki işlemi birlikte dava konusu edebilir. Hangi seçeneğin tercih edileceği, uyuşmazlığın kapsamı ve beklenen sonuç bakımından belirleyicidir.
Uygulama işlemine yöneltilen davalarda, hukuka aykırılığı ileri sürülen işlemin yargılama boyunca varlığını koruması, ilgililerin mağduriyetini büyütebilmektedir. Bu nedenle söz konusu davaların "yürütmenin durdurulması istemli" olarak açılması, bazı dosyalarda hayati önem taşır.
Yürütmenin durdurulması kurumuna ilişkin ayrıntılı açıklamalar için Yürütmenin Durdurulması Kararı Nedir? başlıklı yazımıza bakılabilir.
Uygulama işlemine karşı açılan davanın kabulü halinde, doğan zararın giderilmesi de talep edilebilir. Öte yandan her iki işlem birlikte dava edildiğinde görevli mahkeme, hiyerarşik olarak üstte yer alan işleme göre belirlenir. İki işlemin birlikte dava konusu yapılması halinde tek dilekçeyle ve aynı mahkemede dava açılması zorunlu değildir; kanun böyle bir yükümlülük öngörmemiştir. Bununla birlikte usul ekonomisinin gözetilmesi ve ayrı mahkemelerden birbiriyle çelişen kararlar çıkma ihtimalinin önlenmesi amacıyla, uygulamada çoğunlukla her iki işlem aynı mahkemede dava edilmektedir. Konuya ilişkin ayrıntılı değerlendirmeler İdareye Karşı Açılacak Tazminat (Tam Yargı) Davası başlıklı yazımızda yer almaktadır.
Sürenin canlanabilmesi, yani yeniden işlemeye başlayabilmesi bakımından belirleyici koşul şudur: uygulama işlemine karşı süresi içinde dava açılmış olmalıdır. Bir başka deyişle uygulama işleminin türüne göre altmış gün içinde İdare Mahkemeleri nezdinde dava yoluna gidilmiş olması gerekir. Bu koşul karşılanmadığında, düzenleyici işlemin iptaline yönelik talebin de süre aşımından reddi gündeme gelir.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukukunda taraflar kural olarak mahkemede kendilerini bizzat savunabilir ve temsil edebilir; sınırlı sayıdaki istisnalar dışında vekille temsil zorunluluğu aranmaz. Bu çerçevede idare mahkemelerinde de idare hukuku avukatıyla takip zorunluluğu bulunmamaktadır. Ne var ki idare hukuku mevzuatının katmanlı yapısı ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda yer alan sürelerin kısa ve kesin niteliği, süreci hukukçu olmayan kişilerin yürütmesi halinde usule ve esasa ilişkin, sonradan telafisi güç hatalara yol açabilir. Ayrıntılı kurallar barındıran bu yargılama düzeninde hak kaybı yaşanmaması için, herhangi bir adım atılmadan önce idare hukuku alanında hizmet veren avukatlardan destek alınması yerinde olur.
İdari yargıda süreler ne zaman işlemeye başlar?
Süreler kural olarak kararın tebliğ edildiği anda işlemeye başlar. İlanen tebligat yoluna gidilmişse, tebligatın yapılmış sayıldığı gün başlangıç olarak esas alınır.
İdari yargıdaki süreler hak düşürücü nitelikte midir?
Bu süreler hak düşürücüdür. Yani süre kaçırıldığında, o süre içinde yapılabilecek işlemi yapma hakkı ortadan kalkar. Esas bakımından tamamen haklı olunan bir konuda dahi sürenin geçirilmesi, davanın usulden reddiyle sonuçlanabilir.
Hukuka uygunluk karinesi ne anlama gelir?
Bir idari işlemin kanuna ya da hukuka aykırılık taşıyıp taşımadığı yönünde herhangi bir inceleme yapılmaksızın hukuka uygun sayılmasıdır.
Uygulama işleminin sürelere etkisi nedir?
Uygulama işlemi, dayanağını oluşturan düzenleyici işleme karşı süre dolmuş olsa bile her iki işlemin birlikte dava edilebilmesine olanak tanıyan bir kurumdur.
Independent Legal Değerlendirmesi
Sürenin canlanması, ilk bakışta ilgiliye sınırsız bir zaman tanıyormuş izlenimi verse de fiilen dar bir pencere açar. Pencerenin açık kalması tümüyle tek bir koşula bağlıdır: uygulama işlemine karşı kendi süresi içinde dava açılmış olması. Bu koşul kaçırıldığında dayanak düzenlemeye yönelen talep de birlikte düşer. Dolayısıyla uyuşmazlığın merkezinde çoğu zaman düzenleyici işlemin içeriği değil, uygulama işleminin tebliğ tarihi ve o tarihten itibaren işleyen sürenin takibi yer alır.
İkinci kritik nokta, hangi işlemin "uygulama işlemi" sayılacağının doğru saptanmasıdır. Kesin ve yürütülebilir nitelik taşımayan bir yazışma ya da bilgilendirme, sürenin yeniden işlemesini sağlamaz; buna karşılık kişinin hukuki durumunda değişiklik yaratan bir karar, idari işlem niteliğinde olmasa dahi bu sonucu doğurabilir. Somut bir dosyada şu başlıklar öncelikli olarak ele alınmalıdır:
- Uygulama işleminin tebliğ tarihinin belgeyle sabitlenmesi ve altmış günlük sürenin takvime bağlanması
- İşlemin kesin ve yürütülebilir nitelik taşıyıp taşımadığının değerlendirilmesi
- Dayanak düzenlemenin dava tarihinde hâlâ yürürlükte olup olmadığının denetlenmesi
- Yalnız uygulama işlemine, yalnız düzenlemeye veya her ikisine dava açma seçenekleri arasında bilinçli tercih yapılması
- Her iki işlem birlikte dava edilecekse görevli mahkemenin üstteki işleme göre belirlenmesi
- İşlemin yargılama boyunca sonuç doğurmaya devam edeceği hallerde yürütmenin durdurulması talebinin baştan ileri sürülmesi
Independent Legal, düzenleyici işlemlerin denetimi ve uygulama işlemlerine karşı yürütülen iptal süreçlerinde dava stratejisinin kurulmasından yürütmenin durdurulması taleplerinin takibine kadar danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.