İdari mercilerin yürüttüğü eylem ve işlemlerin varlık sebebi, kural olarak kamu yararının sağlanmasıdır. İdarenin bu amaç doğrultusunda ve tek yanlı iradesiyle meydana getirdiği tasarruflar idari işlem olarak adlandırılır. Ne var ki bu işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden en az birinde hukuka aykırılık bulunduğu durumlarla uygulamada sıkça karşılaşılır. Söz konusu işlem yüzünden menfaati zedelenen kişiler, işlemin iptal edilerek uygulamadan kaldırılması istemiyle idari yargıya başvurabilir. İdare mahkemelerinde açılacak iptal davası bakımından süre, işlemin ilgilisine tebliğinden itibaren 60 gün; vergi mahkemeleri bakımından ise 30 gündür.
Hakkı zedelenen kişinin idare aleyhine açtığı ve bir idari dava türü olan bu dava, "İdari İşlemin İptali Davası" adını taşır. Buna karşılık idarenin hukuka aykırı bazı eylem ve işlemleri nedeniyle maddi veya manevi zarara uğrayanlar, bu zararların giderilmesi için tam yargı davası açma imkânına sahiptir. Tam yargı davası, süresi içinde doğrudan açılabileceği gibi, önce iptal davası açılıp onun ardından da gündeme getirilebilir.
Aşağıda, iptal davasının kavramsal çerçevesini, dayanabileceği sakatlık hallerini, görev ve yetki kurallarını, hak düşürücü süreleri ve dava öncesinde idareye başvurma imkânını sırasıyla ele alıyoruz.
İptal Davası Kavramı
İdari merciler, kişi ve kurumların hukuki durumunda değişiklik yaratacak iş ve işlemleri yapma yetkisiyle donatılmıştır. Bu tasarrufların hayata geçirilmesi için başka bir organın onayına ya da kararına gerek yoktur. Zira idari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlandığından, yargı yerince iptaline hükmedilinceye kadar geçerliliklerini korur.
Yürürlükteki mevzuat hükümleri ve hukuk devleti ilkesi, idari mercilerce kurulan bütün işlemlerin yargısal denetime tabi olmasını gerektirir. Hukuka aykırı işlemlerin hukuk düzeninden çıkarılması amacıyla açılan davalar iptal davası olarak anılır. Buna göre bir işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından en az birinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenebilir.
İptal Davasının Dayanabileceği Sakatlık Halleri
İptal istemiyle açılacak davalarda, somut uyuşmazlıkta belirli sebeplerin bulunması aranır. Diğer bir ifadeyle, dava konusu işlemin aşağıda ayrıntılandırılan unsurlarından en az birinde hukuka aykırılık saptanırsa mahkemece iptaline hükmedilebilir.
Yetki Unsuru Bakımından
İptal sebeplerinin başında yetki unsuru gelir ve yetkisizlik birden çok görünümde ortaya çıkabilir.
- Yer itibarıyla yetkisizlik: İdari birimlerin işlem kurma yetkisi, kendi sınırları içinde kalan yerlerle çevrilidir. Buradaki sınırlama coğrafi niteliktedir. İdare, yetkili olduğu coğrafyanın dışına taşan bir işlem kurarsa bu işlem yer yönünden yetkisizlik nedeniyle hukuka aykırı olur ve menfaati zedelenenlerce iptal davasına konu edilebilir.
- Konu itibarıyla yetkisizlik: İdarenin, kendisine tanınan konu alanının dışında kalan bir meselede işlem tesis etmesi de bir hukuka aykırılık türüdür ve konu itibarıyla yetkisizlik olarak adlandırılır.
- Zaman itibarıyla yetkisizlik: Her idari birimde işlem kurmakla görevlendirilmiş kamu görevlileri bulunur ve bu kişiler bulundukları görevi yürütmek üzere belirli sürelerle yetkilendirilir. Görev süresi sona ermiş bir personelin idare adına işlem kurması zaman itibarıyla yetkisizliği doğurur ve işlemi hukuka aykırı hale getirir.
Şekil Unsuru Bakımından
İdarenin kuracağı işlemlerde hangi şekil kurallarına uyulacağı ilgili yasal düzenlemelerde açık biçimde belirlenmiştir. Mevzuatın öngördüğü şekil şartına uyulmadan tesis edilen bir işlem nedeniyle menfaati zedelenen herkes, bu işlemi iptal davasına konu edebilir.
Sebep Unsuru Bakımından
İşlemin sebebi, işlemden önce gelen ve idareyi belirli bir tasarrufta bulunmaya sevk eden etken olarak tanımlanır. Bir başka deyişle sebep, idareyi harekete geçiren saik ve işlemin gerekçesidir. İdarenin kurduğu her işlemin mutlaka bir sebebe dayanması, bu sebebin de usule ve kanuna uygun olması gerekir. Bu niteliği taşımayan işlemler sebep yönünden hukuka aykırı sayılır ve iptalleri istenebilir.
Konu Unsuru Bakımından
Her idari işlem, belirli bir hukuki ya da fiili sonuca ulaşmak üzere kurulur; işlemin doğuracağı bu sonuç onun konusunu teşkil eder. İdarece meydana getirilen işlemin konu itibarıyla hukuka aykırılık taşıması halinde ilgililer iptal talebinde bulunabilir.
Amaç Unsuru Bakımından
İdari işlemlerin tamamının ulaşmayı hedeflediği nokta kamu yararıdır. İşlemlerin başkaca özel amaçları bulunabilirse de, kamu yararı hepsinin özünde yer alan ve varlığı zorunlu olan temel gayedir. Bu koşulu karşılamayan işlemler amaç yönünden hukuka aykırı olur ve iptalleri talep edilebilir.
Uyuşmazlığa Bakmakla Görevli Mahkeme
İdari işlemlere karşı açılacak iptal davalarında görevin hangi mahkemede olduğu, dava konusu işlemin türüne bakılarak saptanır. Bu çerçevede görevli merci idare mahkemesi ya da vergi mahkemesi olabileceği gibi, Danıştay Kanunu m. 24'te sayılan hallerle sınırlı olmak üzere Danıştay da olabilir.
Yetkili Mahkemenin Belirlenmesi
Bu davalarda, İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) veya özel kanunlarda farklı bir düzenleme bulunmadıkça, iptali istenen işlemi kuran idari merciin bulunduğu yer mahkemesi yetkilidir.
Dava Açmak İçin Öngörülen Hak Düşürücü Süre
İYUK uyarınca, özel kanunlarda ayrı bir süre öngörülmeyen hallerde idari işlemlere karşı dava açma süresi Danıştay ve İdare Mahkemeleri bakımından altmış (60), Vergi Mahkemeleri bakımından otuz (30) gündür. Bu süreler hak düşürücü nitelik taşır ve idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı günü izleyen günden itibaren işlemeye başlar. Bununla birlikte belirli durumlarda idari dava açma sürelerinin yeniden canlanması, yani çoktan dolmuş görünen hak düşürücü sürenin sıfırlanarak baştan işlemeye başlaması söz konusu olabilir.
Bu konudaki ayrıntılı değerlendirmemize İdari Yargıda Dava Açma Süresinin Canlanması başlıklı çalışmamızdan ulaşılabilir.
İptal Kararının Sonuçları
Yasal düzenlemeler idari mercilere, meydana getirecekleri iş ve işlemler bakımından takdir yetkisi tanımıştır; ancak bu yetki sınırsız değildir. İdare, kanunun kendisine verdiği bu yetkiyi hukuka uygun biçimde ve yasal sınırlar içinde kullanmakla yükümlüdür. Aksi halde, işlem nedeniyle menfaati zedelenenlerin açacağı dava sonucunda işlem mahkeme kararıyla iptal edilir.
Menfaati zedelenenlerin açtığı dava sonunda iptale hükmedilmesi halinde karar genel etki doğurur; dolayısıyla dava açmamış kişiler bakımından da uygulanır.
Bunun yanı sıra iptal kararı geçmişe yürür. İşlem hiç kurulmamış gibi kabul edilir ve doğurduğu bütün sonuçlarla birlikte ortadan kalkar.
Diğer taraftan kimi hallerde, mahkemece iptal edilmiş bir işlemin ilgili idari merci tarafından uygulanmaya devam ettiği görülebilmektedir. Yargı kararını yerine getirmeyen idare ve kamu görevlileri hakkında bu durumda çeşitli yaptırımlar gündeme gelir.
İdari yargı kararlarının uygulanmaması halinde başvurulabilecek yollar, İdari Yargıda Kararların Uygulanmaması başlıklı çalışmamızda ayrıntılı biçimde incelenmiştir.
İtiraz Yolu Olarak Üst Makama Başvuru
İptal davalarında kural, dava öncesinde idareye başvurma zorunluluğunun bulunmamasıdır. Bununla birlikte bazı özel kanunlar, dava açılmadan önce tüketilmesi gereken idari başvuru yolları öngörebilmektedir. Örneğin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu m. 54 kapsamında, ihalelere karşı dava açılmadan önce idareye itiraz başvurusunda bulunulması zorunludur.
Özel kanunlarla getirilen bu tür düzenlemeler dışında, idareye başvurulup başvurulmayacağı ilgilinin tercihine bırakılmıştır. Bu kapsamda dava açılmadan önce, dava açma süresi içinde kalmak kaydıyla üst makama, üst makam bulunmuyorsa işlemi kuran makama birtakım taleplerle başvurulabilir. Başvurunun konusu işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi ya da yeni bir işlem tesis edilmesi olabilir. Belirtmek gerekir ki bu başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur.
İdareye yapılan ihtiyari başvurunun kısmen veya tamamen reddi halinde, ret kararının tebliğini izleyen günden itibaren genel dava açma süresi içinde dava açılabilir. Başvuruya 30 gün içinde yanıt verilmemesi durumunda ise dava açma süresi, 30 günlük cevap süresinin sona ermesinden itibaren hesaplanır.
Sıkça Sorulan Sorular
İdari yargıda avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukukunda taraflara mahkeme önünde kendilerini bizzat savunma ve temsil etme imkânı tanınmış olup, sınırlı istisnalar dışında vekille temsil zorunluluğu bulunmamaktadır. İdare Mahkemeleri bakımından da idare hukuku avukatı tutma yükümlülüğü öngörülmemiştir. Ancak idare hukuku mevzuatının karmaşık yapısı ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki sürelerin kısa ve kesin niteliği, sürecin hukukçu olmayan kişilerce yürütülmesi halinde usul ve esas bakımından telafisi güç hatalar doğurabilir. Bu nedenle herhangi bir işlem yapılmadan önce idare hukuku alanında çalışan avukatlardan destek alınması yerinde olacaktır.
İdari işleme itiraz ne anlama gelir?
İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesi çerçevesinde, iptal davası açılmadan önce işlemi kuran idarenin üst makamına, üst makam yoksa işlemi tesis eden makama, işlemin kaldırılması, geri alınması veya düzeltilmesi istemiyle ihtiyari olarak yapılan başvuru itiraz olarak adlandırılır.
İdareye başvurmadan doğrudan dava açılabilir mi?
Özel kanun hükümleri saklı kalmak üzere, dava öncesinde işlemi kuran idareye başvurulması zorunlu değildir; başvuru yapılmaksızın doğrudan iptal davası açılabilir. Bununla birlikte ilgili kişi dilerse, dava yoluna gitmeden önce ihtiyari olarak idareye başvurarak işlemin kaldırılmasını ya da düzeltilmesini isteyebilir. Bu başvuru, idarenin talebi reddetmesine veya reddetmiş sayılmasına kadar iptal davası için öngörülen süreyi durdurur.
Davayı açma ehliyeti kimlere tanınmıştır?
Davayı, idarenin hukuka aykırı işlemi nedeniyle menfaati zedelenen herkes açabilir. Zedelenen menfaatin meşru, güncel ve kişisel olması aranır. Bu nitelikleri taşıyan bir menfaat ihlaline uğrayan gerçek veya tüzel kişiler, idareye karşı iptal davası açma ehliyetine sahiptir.
Mahkeme yerindelik denetimi yapabilir mi?
İdare mahkemelerinin yetkisi hukuka uygunluk denetimiyle sınırlıdır. Hâkim, idarenin yerine geçerek karar oluşturamaz ve yerindelik denetimi yapamaz. Bu sebeple yargılama sonunda kurulacak hüküm yalnızca dava konusu işlemin iptalinden ibaret olabilir; kararla idare adına işlem tesis edilmesi mümkün değildir.
Dava açılması yürütmeyi kendiliğinden durdurur mu?
İdare Mahkemelerinde açılan iptal davası, işlemin yürütmesini doğrudan durdurmaz. Yürütmenin durdurulmasına hükmedilebilmesi için mahkemeden ayrıca talepte bulunmak gerekir. Mahkeme yapacağı değerlendirme sonucunda İYUK m. 27'deki koşulların gerçekleştiği kanaatine ulaşırsa yürütmenin durdurulması kararı verir.
Tam yargı davası iptal davasından nasıl ayrılır?
İdare Mahkemesinde açılan tam yargı davası bir tazminat davası niteliğindedir ve idari işlem nedeniyle kişilerde doğan zararın giderilmesini amaçlar. İptal davası ise işlemin hukuk düzeninde geriye dönük olarak ortadan kaldırılması için açılır; bu davada herhangi bir tazminata hükmedilmeksizin yalnızca işlemin iptali yönünde karar kurulabilir.
Özel dava açma süresi hangi hallerde uygulanır?
İptal davalarında genel ve özel dava açma süresi şeklinde ikili bir ayrım bulunur. Genel süre, işlemin ilgilisine tebliğinden itibaren 60 gündür. Özel süre ise kanunda ayrıca düzenlenmiş hallerde geçerlidir. Ancak özel sürenin uygulanabilmesi, idarenin kurduğu işlemde bu sürenin mutlaka gösterilmiş olmasına bağlıdır; gösterilmediği takdirde 60 günlük genel süre işler.
Düzenleyici işlemler iptal davasına konu edilebilir mi?
Düzenleyici işlemler; genel, soyut ve kişilik dışı kurallar içeren tek yanlı idari tasarruflardır. Birel işlemlerde olduğu gibi bunlara karşı da iptal davası açılabilir. Menfaati zedelenen kişiler, düzenleyici işlemin tamamının veya bir bölümünün iptalini isteyebilecekleri gibi, bu işleme dayanılarak kurulan birel işlemin de iptalini talep edebilir.
Independent Legal Değerlendirmesi
İdareye itiraz mı edilmeli, doğrudan dava mı açılmalı sorusu uygulamada göründüğünden daha stratejik bir tercihtir. Başvuru yolu, idarenin işlemi kendiliğinden geri alması ihtimalini doğurduğu ve dosyaya idarenin gerekçesini kazandırdığı için yararlı olabilir; buna karşılık zımni ret süresinin ve sonrasında kalan dava süresinin yanlış hesaplanması, esasa hiç girilmeden süre ret kararı alınmasına neden olabilir. Bu nedenle başvuru kararı, tebliğ tarihinin ve kalan gün sayısının net biçimde tespit edilmesinden sonra verilmelidir.
Görev kuralları da tek başına dosyanın kaderini belirleyebilir. İşlemin vergisel nitelikte olup olmadığı ya da Danıştay Kanunu m. 24 kapsamına girip girmediği baştan doğru saptanmazsa, hem süre kaybı hem de tekrar dava açma zorunluluğu doğar.
Somut bir uyuşmazlıkta gözetilmesi gereken başlıklar şunlardır:
- Tebligatın usulüne uygun yapılıp yapılmadığının ve sürenin hangi günden başladığının belirlenmesi
- Özel kanunlarda zorunlu bir idari başvuru yolu öngörülüp öngörülmediğinin denetlenmesi
- Uyuşmazlığın idare, vergi mahkemesi veya Danıştay görev alanından hangisine girdiğinin saptanması
- İhtiyari başvuru tercih edilecekse zımni ret tarihinin ve kalan dava süresinin takvimlenmesi
- İşlemin beş unsuru bakımından ayrı ayrı sakatlık analizinin yapılması
- İptal kararının uygulanmaması ihtimaline karşı izlenecek yolun baştan planlanması
Independent Legal, idari işlemlere karşı yürütülecek itiraz başvuruları, iptal davaları ve bunlara bağlı tam yargı talepleri bakımından danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.