Yetkili idari mercilerin kamu yararını gerçekleştirmek üzere tek yanlı biçimde kurdukları hukuki tasarruflara idari işlem denir. Kural olarak idare, yetki alanına giren konularda başka bir organın onayını ya da kararını beklemeksizin işlem tesis eder ve bunu uygulamaya koyar. Bu işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlandığı için, yargı yerince iptal edilinceye kadar geçerliliklerini sürdürür. Bununla birlikte Anayasa'nın 125. maddesi, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğunu güvence altına almıştır. Hukuka aykırılık taşıdığı ileri sürülen bir işlem, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun (İYUK) 2. maddesinde tanımlanan iptal davası yoluyla hukuk düzeninden çıkarılabilir.
Bu davayı açma imkânı herkese değil, işlem nedeniyle menfaati zedelenen kişilere tanınmıştır. Yargılama sonunda işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından en az birinde hukuka aykırılık saptanırsa iptal kararı verilebilir. Uyuşmazlığa bakmakla görevli merciler idari yargı yerleridir; genel yetki kuralı ise İYUK m. 32 uyarınca işlemi kuran idari merciin bulunduğu yer mahkemesidir. İdare mahkemelerinde dava açma süresi kural olarak altmış gündür. Dava açılmadan önce, bu süre içinde kalmak kaydıyla, işlemin kaldırılması veya değiştirilmesi istemiyle üst makamlara başvurulması da mümkündür.
İdari mercilere, görev alanlarına giren iş ve işlemler bakımından takdir yetkisi tanınmıştır; ancak bu yetkinin sınırsız olduğu düşünülemez. Kanun koyucunun idareye bıraktığı takdir alanı, hukuka uygun biçimde ve yasal çerçeve içinde kullanılmak zorundadır. Bu çerçevenin dışına çıkıldığında, İYUK m. 2/1-a'da sayılan hallerden en az birinin gerçekleştiği tespit edilirse işlemin iptali istenebilir.
İdari İşlemi Oluşturan Beş Unsur
Bir idari işlem yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurlarından meydana gelir. İdarenin kurduğu her işlemin, bu unsurların tamamı yönünden hukuka uygun olması zorunludur; birindeki bozukluk işlemin tümünü sakatlar.
Unsurlarda Ortaya Çıkan Hukuka Aykırılıklar
Yetki Yönünden Sakatlık
Mevzuatın yetkili kıldığı merciin dışındaki bir idari birim tarafından kurulan işlem hukuka aykırıdır. Yetkinin kaynağı yalnızca Anayasa ve kanundur. Dolayısıyla kendisine tanınan yetki çerçevesinin dışına taşan bir merci, yetki unsuru bozuk bir işlem tesis etmiş sayılır. Bu başlık uygulamada kendi içinde üçe ayrılır.
- Yer bakımından yetkisizlik. Her idari birim, ancak kendi sınırları içinde kalan yerler için işlem kurabilir; buradaki sınır coğrafi niteliktedir. İdarenin yetki alanı dışındaki bir coğrafyaya ilişkin tesis ettiği işlem, yer yönünden yetkisizlik nedeniyle hukuka aykırı olur.
- Konu bakımından yetkisizlik. İdarenin, yetkili kılındığı alanların dışında kalan bir konuda işlem kurmasıyla ortaya çıkan sakatlık bu başlık altında değerlendirilir.
- Zaman bakımından yetkisizlik. İşlem tesis etmekle görevlendirilen kamu görevlileri belirli süreler için yetkilendirilir. Yetki süresi sona ermiş olmasına rağmen idare adına işlem kuran personelin tasarrufu, zaman yönünden yetkisizlik nedeniyle hukuka aykırı hale gelir.
Şekil Yönünden Sakatlık
İdarenin kuracağı işlemlerde hangi şekle uyulacağı mevzuatta açık biçimde gösterilmiştir. İdare hukukunda şekle uygunluk, tali değil kurucu bir öneme sahiptir. Nitekim özü itibarıyla hukuka uygun bir işlem dahi, öngörülen şekil şartlarının tamamına eksiksiz uyulmaması nedeniyle sakatlanabilir. Bu bakımdan şekle aykırı biçimde kurulmuş bir işlemden menfaati zedelenen herkes iptal istemiyle dava açabilir.
Sebep Yönünden Sakatlık
İşlemin sebebi, onu önceleyen ve idareyi belirli bir tasarrufta bulunmaya yönelten etkendir; yani saiktir. İdarenin kurduğu her işlemin bir sebebe dayanması ve bu sebebin usul ile kanuna uygun olması gerekir. Mevzuatta aranan sebep gerçekleşmediği halde tesis edilen işlem, sebep unsuru yönünden hukuka aykırı sayılır. Bir öğrenciye kopya çektiği gerekçesiyle uzaklaştırma verilebilmesi için önce kopya çekme eyleminin gerçekleşmiş olması gerekir; öğrencinin bu davranışı, uzaklaştırma biçiminde tezahür eden idari işlemin sebebini oluşturur. Böyle bir eylem yokken verilen disiplin cezasına karşı öğrenci itiraz edebileceği gibi iptal davası da açabilir.
Konuya ilişkin ayrıntılar Öğrenci Disiplin Cezalarına İtiraz ve İptal Davası başlıklı çalışmamızda ele alınmıştır.
Elbette her idari işlem için mevzuatta ayrı bir sebep düzenlemesi yapılması beklenemez. Sebebi mevzuatta gösterilmeyen hallerde idareler, kamu yararı ve kamu görevlerinin gerekleri çerçevesinde hareket eder. İşleme karşı dava açıldığında idare, tasarrufu kurarken dayandığı sebebi ortaya koymakla yükümlüdür. Bu açıklamanın yapılmaması, mahkemece işlemin sebep unsuru bakımından hukuka aykırı bulunmasına yol açabilir.
Konu Yönünden Sakatlık
Her idari işlem, belirli bir hukuki ya da fiili neticeye ulaşmak amacıyla kurulur; işlemin doğuracağı bu netice onun konusunu meydana getirir. İşlemin konusunun hem mümkün hem de meşru olması aranır. Buna göre konusu imkânsız veya hukuka aykırı olan işlemler bu unsur yönünden bozuktur. Ayrıca idari işlemlerin kazanılmış haklara dokunmaması gerekir. Konu ile sebep unsurları arasında ölçülülük ya da nedensellik bağının kurulamadığı işlemler de konu bakımından sakat sayılarak iptal davasına konu edilebilir.
Amaç Yönünden Sakatlık
Maksat unsuru bakımından her idari işlemin ulaşması gereken hedef kamu yararıdır. İdarenin işlem kurarken kamu yararı dışında bir gaye gütmesi işlemi sakatlar. Kişisel hesaplarla, siyasi saiklerle ya da üçüncü kişileri kayırma amacıyla tesis edilen işlemler amaç unsuru yönünden hukuka aykırıdır.
Davayı Açma Ehliyeti Kime Aittir?
Somut olayın koşulları değerlendirilerek yapılacak tespit uyarınca iptal davası, ancak işlem nedeniyle menfaati zedelenen kişilerce açılabilir. Burada altı çizilmesi gereken bir ayrım vardır: iptal davalarında menfaat ihlali yeterli görülmüş olup, tam yargı davalarında arandığı üzere bir hak ihlalinin varlığı şart koşulmamıştır.
Dava Hangi Süre İçinde Açılmalıdır?
İYUK'un 7. maddesinde düzenlendiği üzere, idari işlemlere karşı idare mahkemelerinde dava açma süresi kural olarak altmış (60) gündür. Hak düşürücü nitelikteki bu sürenin başlangıcı, işlemin ilgilisine tebliğ edildiği tarihe göre belirlenir. Bununla birlikte, dolmuş görünen sürenin belirli durumlarda yeniden işlerlik kazanması ihtimali de bulunmaktadır.
Bu ihtimalin şartları İdari Yargıda Dava Süresinin Canlanması başlıklı çalışmamızda ayrıntılı biçimde incelenmiştir.
Öte yandan dava yoluna gitmeden önce, zorunlu olmamakla birlikte, işlemin kaldırılması veya değiştirilmesi istemiyle dava açma süresi içinde bir üst mercie başvurulabilir. İYUK m. 11'de öngörülen bu başvuru yapıldığında dava açma süresi durur. Başvuruyu alan idare otuz gün içinde yanıt vermezse istem reddedilmiş sayılır ve ilgililer bunun üzerine iptal davası açabilir.
Görevli ve Yetkili Mahkeme
Özel kanunlarda aksi öngörülmedikçe iptal davalarına bakmakla görevli merci idare mahkemeleridir. Kanunda yer alan özel yetki halleri saklı kalmak kaydıyla yetkili mahkeme ise, dava konusu işlemi kuran idari merciin bulunduğu yerdeki İdare Mahkemesidir.
İptal Kararının Doğurduğu Sonuçlar
Yargılama sonunda dava konusu işlemin iptaline hükmedilmesi halinde bu karar geçmişe etkili olur. Başka bir anlatımla işlem hiç kurulmamış gibi kabul edilir ve tüm sonuçlarıyla birlikte ortadan kalkar. Danıştay kararlarında da iptalin geriye yürüyeceği vurgulanmaktadır.
Danıştay 8. Daire, E. 2016/5917, K. 2021/1583, T. 16.03.2021
"İdari yargıda, idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda verilen iptal kararları, dava konusu işlemdeki sakatlığın ortaya çıktığı ana kadar geriye yürür ve sakat işlemi ortadan kaldırır ve dava konusu idari işlemi hukuk aleminden tüm etki ve sonuçları ile siler."
Davanın kabulüyle işlemin iptaline karar verildiğinde, bu hüküm yalnızca davacı bakımından değil genel olarak sonuç doğurur. Dolayısıyla dava açmamış olan kişiler de karardan yararlanır.
Bunun yanında idarenin hukuka aykırı işlem veya eylemleri sonucunda ortaya çıkan maddi kayıpların karşılanması için tam yargı davası açılabilir. Kişilik haklarının zedelenmesinden doğan manevi zararların tazmini de aynı yolla idareden istenebilir.
Sıkça Sorulan Sorular
İptal davasında avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukuku, tarafların mahkemede kendilerini bizzat savunmasına ve temsil etmesine imkân tanır; belirli istisnalar dışında vekille temsil zorunlu değildir. İdare Mahkemeleri bakımından da idare hukuku avukatı bulundurma zorunluluğu getirilmemiştir. Ancak idare hukuku mevzuatının karmaşık yapısı ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda öngörülen sürelerin kısa ve kesin olması, sürecin hukukçu olmayan kişilerce yürütülmesi halinde hem usul hem esas yönünden telafisi güç hatalara neden olabilir. Bu nedenle herhangi bir adım atılmadan önce idare hukuku alanında çalışan avukatlardan destek alınması tavsiye edilir.
İptal davasını kimler açabilir?
Davayı, idarenin hukuka aykırı işlemi nedeniyle menfaati zedelenen herkes açabilir. Burada zedelenen menfaatin meşru, güncel ve kişisel nitelik taşıması aranır. Bu üç niteliği birlikte taşıyan menfaati ihlal edilmiş gerçek veya tüzel kişiler, idareye karşı dava açma ehliyetine sahiptir.
Mahkeme idarenin yerine geçerek karar verebilir mi?
İdare mahkemelerinin denetim yetkisi hukuka uygunlukla sınırlıdır. Hâkim, idarenin yerini alarak bir tasarrufta bulunamaz ve yerindelik denetimi yapamaz. Bu nedenle yargılama sonunda verilebilecek hüküm yalnızca dava konusu işlemin iptaliyle sınırlıdır; kararla idare adına yeni bir işlem kurulması mümkün değildir.
Dava açmadan önce idareye başvurmak gerekir mi?
İşlemi kuran idareye başvurmak dava şartı değildir; doğrudan iptal davası açılabilir. Bununla birlikte ilgili kişi dilerse, dava yoluna gitmeden önce ihtiyari olarak idareye başvurup işlemin kaldırılmasını veya düzeltilmesini isteyebilir. Bu başvuru, idarenin talebi reddetmesine ya da reddetmiş sayılmasına kadar 60 günlük dava açma süresini durdurur.
Dava açılması işlemin uygulanmasını kendiliğinden engeller mi?
İptal davasının açılmış olması, işlemin yürütmesini tek başına durdurmaz. Yürütmenin durdurulması yönünde bir karar verilebilmesi için İdare Mahkemesinden ayrıca talepte bulunulması gerekir. Mahkeme yapacağı inceleme sonucunda İYUK m. 27'de aranan koşulların gerçekleştiği kanaatine varırsa yürütmenin durdurulmasına hükmeder.
Tam yargı davası ile iptal davası arasındaki fark nedir?
Tam yargı davası, niteliği itibarıyla bir tazminat davasıdır ve idari işlem nedeniyle kişilerde doğan zararın giderilmesini hedefler. İptal davası ise işlemin hukuk düzeninden geriye dönük olarak silinmesi amacını taşır; bu davanın sonunda herhangi bir tazminata hükmedilmeksizin yalnızca işlemin iptali yönünde karar kurulabilir.
Genel ve özel dava açma süresi nasıl ayrılır?
İptal davalarında süre bakımından ikili bir ayrım söz konusudur. Genel süre, işlemin ilgilisine tebliğinden itibaren 60 gündür. Özel süre ise kanunda ayrıca düzenlenmiş hallerde uygulanır. Ancak özel sürenin işletilebilmesi için, idarenin kurduğu işlemde bu sürenin açıkça gösterilmiş olması gerekir; gösterilmemişse 60 günlük genel süre geçerli olur.
Düzenleyici işlemlere karşı iptal davası açılabilir mi?
Düzenleyici işlemler; genel, soyut ve kişilik dışı kurallar içeren tek yanlı tasarruflardır. Birel işlemlerde olduğu gibi bunlara karşı da iptal davası açılabilir. Menfaati zedelenen kişiler düzenleyici işlemin tamamının ya da yalnızca bir bölümünün iptalini isteyebilecekleri gibi, bu işleme dayanılarak kurulan birel işlemin de iptalini talep edebilir.
Independent Legal Değerlendirmesi
İptal davalarında sonucu belirleyen unsur çoğu zaman uyuşmazlığın esasına ilişkin tartışma değil, dilekçede hangi sakatlık iddiasının nasıl kurgulandığıdır. Beş unsurun tamamı ayrı ayrı denetlenmeden hazırlanan bir dilekçe, dosyada gerçekten var olan bir yetki veya şekil bozukluğunu gözden kaçırma riski taşır. Özellikle sebep unsuru bakımından, idarenin savunmasında ortaya koyacağı gerekçenin işlem tarihindeki maddi durumla örtüşüp örtüşmediği dikkatle izlenmelidir.
Süre yönetimi ise dosyanın esasa girip girmeyeceğini doğrudan belirler. İYUK m. 11 kapsamında yapılacak başvurunun süreyi durdurması avantaj gibi görünse de, otuz günlük yanıt süresinin sonunda oluşan zımni ret ile sürenin yeniden işlemeye başlaması çoğu zaman gözden kaçmaktadır.
Somut bir uyuşmazlıkta öne çıkarılması gereken başlıklar şunlardır:
- İşlemi kuran birimin yer, konu ve zaman itibarıyla yetkili olup olmadığının denetlenmesi
- Mevzuatta öngörülen şekil ve usul adımlarının eksiksiz izlenip izlenmediğinin belgelerle ortaya konması
- Sebep unsurunu oluşturan maddi olayın gerçekten gerçekleşip gerçekleşmediğinin araştırılması
- Sebep ile konu arasındaki ölçülülük bağının ve kazanılmış hak ihlali bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi
- Menfaatin meşru, güncel ve kişisel olduğunun dilekçede açıkça gerekçelendirilmesi
- Yürütmenin durdurulması talebinin baştan ileri sürülerek telafisi güç zarar koşulunun somutlaştırılması
Independent Legal, idari işlemlerin denetimi, yürütmenin durdurulması talepleri ve iptal davalarının takibi ile bunlara bağlı tam yargı süreçlerinde danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.