İdarenin üstün ve ayrıcalıklı yetkilerini kullanarak kurduğu, konusunu kamu hizmetinin yürütülmesinin oluşturduğu ve etkilerini idare hukuku alanında doğuran sözleşmeler "idari sözleşme" olarak adlandırılır. Bu sözleşmelerin her biri farklı bir kamu hizmeti alanını düzenlemeye yöneldiğinden, akdedilmelerinin ardından birbirinden ayrışan hukuki sonuçlar ve uyuşmazlıklar ortaya çıkabilmektedir.
İdari sözleşmeler belirli kanuni usuller izlenerek kurulur ve sözleşme öncesinde uyulması gereken usul kuralları bulunur. İdarenin bu kurallara hiç uymaması ya da eksik veya hatalı uygulaması hâlinde, sözleşmenin hukuka aykırılığı ileri sürülerek dava yoluna gidilebilir.
İdari Sözleşme Kavramı
Elektrik, yapı ve inşaat gibi son derece çeşitli alanlarda faaliyet göstermek durumunda olan idare, uzmanlık gerektiren konularda karşılıklı ve serbest iradeye dayanan idari sözleşmeler kurarak hizmet satın alır. Söz konusu sözleşmeler genel olarak tarafların karşılıklı hak ve borçları üzerine kurgulanmakla birlikte, idarenin bu ilişkide kamu gücünü kullandığı gerçeği de göz ardı edilemez.
İdari Sözleşmenin Unsurları
İdarenin taraf olduğu her sözleşme idari sözleşme sayılmaz. Bir sözleşmenin bu nitelemeye kavuşabilmesi, aşağıdaki üç temel unsurun birlikte bulunmasına bağlıdır:
- Taraflardan birinin mutlaka idare olması gerekir.
- Sözleşmeyle, kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin bir alanın düzenlenmesi aranır.
- İdareye, kamu gücünden kaynaklanan üstünlük ve ayrıcalıkların tanınmış olması gerekir.
İdari Sözleşme Türleri
Uygulamada karşılaşılan başlıca idari sözleşme türleri şunlardır: kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi; müşterek emanet sözleşmesi; idari hizmet sözleşmeleri; mali iltizam sözleşmeleri; yer altı ve yer üstü servetlerinin işletilmesini konu edinen sözleşmeler; orman işletme sözleşmeleri ile kamu istikraz sözleşmeleri.
Uyuşmazlıklarda Başvurulabilecek Yollar
Konuya ilişkin temel hüküm, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı" kenar başlıklı 2. maddesinin "c" bendinde yer almaktadır:
İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 2/1-c
"Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar."
Bu tanıma uyan davalar, idari davalara özgü nitelik ve şartlara tabi olur.
Buradan hareketle, hak ihlali gerekçesiyle tazminat istenerek bu sözleşmelere karşı idari yargıda tam yargı davası açılması mümkündür. İdareye yöneltilen tazminat davası, işlem veya eylemler nedeniyle hakları zedelenen kişilerin başvurduğu dava türüdür.
Danıştay'ın uzun yıllardır sürdürdüğü içtihat çizgisi, bu sözleşmelere karşı iptal davası açılmasını da mümkün kılmaktadır. İptal davaları, ilgili işlem nedeniyle menfaati zedelenen kişilerce; işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından biri veya birkaçı yönünden hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek açılır. İdari işlemlere itiraz ve iptal davası, kendi başına ayrıntılı biçimde incelenmesi gereken bir konudur.
Hangi Aşamada Dava Açılabilir?
İdari sözleşmeler belirli kanuni usuller izlenerek kurulur; imza öncesinde de uyulması zorunlu usul kuralları bulunur. İdarenin söz konusu kuralları hiç uygulamaması ya da eksik veya yanlış uygulaması, sözleşmenin hukuka aykırılığı ileri sürülerek dava açılmasının yolunu açar. İhalenin hukuka aykırı yapıldığı iddiasıyla açılacak davalar bu gruba girer ve idari yargıda görülür.
İmza atıldıktan sonra da sözleşmeye ilişkin hukuka aykırılıklar ileri sürülerek dava yoluna gidilebilir. Üstelik bu dava yalnızca sözleşmenin tarafları tarafından değil, kamu hizmetinden yararlanan kişiler tarafından da açılabilmektedir.
Uyuşmazlığa Bakacak Mahkemenin Belirlenmesi
İdari sözleşmeler iki taraflı idari işlem niteliği taşıdığından, bunlara karşı açılacak davalarda idari yargı yerleri görevlidir. Bununla birlikte şu ayrımın yapılması gerekir:
- Tahkim yolu öngörülmeyen, kamu hizmetleriyle ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden kaynaklanan idari davalar ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay'da görülür.
- Kamu hizmetleriyle ilgili olup tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden kaynaklanan idari davalar Anayasa'nın 125/1. maddesi gereğince tahkim usulüyle çözüme kavuşturulur.
- Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri dışında kalan, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi amacıyla yapılan her türlü idari sözleşme bakımından taraflar arasında doğan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idari dava sayılır ve idari yargı mercilerinde görülür.
Bununla birlikte, 2012/8825 Esas ve 2015/5399 Karar sayılı ilamda Danıştay 10. Dairesince yapılan şu değerlendirmenin de gözetilmesi gerekir:
Danıştay 10. Daire E. 2012/8825, K. 2015/5399, T. 30.11.2015
"İdare ile özel hukuk sözleşmesi imzalanmasına kadar geçen süreçteki işlemler, idari işlem niteliği itibariyle idari yargının denetimine tâbi iken; sözleşmenin imzalanmasından sonraki aşamalarda tesis edilen işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıkların görüm ve çözümü, sözleşmeden ayrılabilir nitelikte olmadıkça, adli yargı yerine ait bulunmaktadır."
Bu davalarda yetkili mahkeme, uyuşmazlığa konu sözleşmeyi kuran idari merciin bulunduğu yer mahkemesidir. Danıştay Kanunu'nun 24. maddesi gereğince ilk derece sıfatıyla Danıştay'ın görev alanına giren davalar ise doğrudan orada açılır.
Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi
Kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi, bir kamu hizmetinin kurulmasının ve/veya işletilmesinin özel bir kişiye devredilmesini konu edinen, hizmetin yürütülmesini güvence altına almak üzere kurulan uzun süreli bir sözleşmedir. Amacı, hizmeti üstlenen kişiye kamu gücüne dayanan birtakım yetkiler tanımaktır. Hizmetin düzenli ve istikrarlı biçimde yürütülmesini sağlamak üzere idarenin denetim ve gözetim yetkisine sahip olduğu da bu sözleşmelerle güvenceye bağlanır.
Kurumun anayasal dayanağı T.C. Anayasası'nın 47. maddesinde yer almaktadır:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m. 47
"Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzelkişilere yaptırabileceği veya devredebileceği kanunla belirlenir."
Kamu hizmetlerine ilişkin imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri kendisine gönderildiğinde Danıştay, iki aylık süre içinde düşüncesini açıklar. Danıştay Kanunu'nun 25. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi de bu yöndeki görüş bildirimini Danıştay'ın görevleri arasında saymaktadır. Söz konusu görüş alınmaksızın kurulan imtiyaz sözleşmeleri, uygulamada çok sayıda uyuşmazlığın kaynağını oluşturmaktadır.
Danıştay'ın imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında düşünce bildirmesine ilişkin kural, kimi kararlarda zorunlu sayılmakta ve görüş alınmaksızın akdedilen sözleşmenin iptaline yol açabilmektedir. Buna karşılık bazı kararlarda "görüş bildirme" işlevi "istişare" olarak yorumlanmakta, zorunlu görülmediği için sözleşmenin iptaline hükmedilmemektedir.
İmtiyaz sözleşmelerinin konusu; kamu hizmetini, kamu malını ve kamu yararını doğrudan ilgilendirdiğinden, hizmeti yürütmekle ve bu menfaati korumakla görevli idareye sözleşmenin düzenleyici hükümlerinde tek yanlı değişiklik yapma yetkisi tanınmıştır. Buna karşılık aynı yetki, sözleşmenin akdi yönünün ağır bastığı mali hükümler bakımından kullanılamaz. Bu sınırın en sık gündeme geldiği konular arasında sözleşmeciye ödenen avans, kredi teminatı, tekel hakkı ile bazı vergi ve harçlardan muafiyet sayılabilir. Tarifeler üzerinde yapılacak tek yanlı bir değişiklik de sözleşmenin akdi yönünü zedeleyebileceğinden, idari yargıda dava açılmasının sebebini oluşturabilir.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukuku, tarafların yargı önünde kendilerini bizzat savunmalarına ve temsil etmelerine imkân tanır; sınırlı birkaç istisna dışında avukatla temsil zorunluluğu bulunmaz. İdare mahkemeleri bakımından da böyle bir zorunluluk öngörülmemiştir. Bununla birlikte idare hukuku mevzuatının karmaşıklığı ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki sürelerin kısa ve kesin oluşu nedeniyle, süreci hukukçu olmayan kişilerin yürütmesi hâlinde usul ve esas yönünden telafisi güç hatalar yapılabilmektedir. Bu nedenle herhangi bir adım atılmadan önce idare hukuku alanında çalışan avukatlardan destek alınması yerinde olur.
İdari sözleşmelerin temel özellikleri nelerdir?
Bu sözleşmelerde bir tarafın mutlaka idare olması gerekir; dolayısıyla taraflardan biri idare, diğeri özel hukuk kişisi olabileceği gibi her iki tarafın da idare olması mümkündür. Sözleşmenin kurulmasındaki asıl amaç kamu hizmetinin yürütülmesidir. Taraflardan biri idare olduğu için taraflar arasında eşitlikten söz edilemez; bu tür sözleşmeler idareye daha üstün yetkiler tanır.
Mali iltizam sözleşmesi nedir?
Bir hizmetin idare tarafından bedel karşılığında bir kişiye gördürülmesi ya da belirli bir şeyin teslimi konusunda kurulan sözleşmeye mali iltizam sözleşmesi denir; sözleşmenin karşı tarafı ise mültezim olarak anılır. Örnek vermek gerekirse, emlak vergisinin tahsili belediyelerin görevindedir. Kimi belediyeler tahakkuktan tahsile uzanan bu hizmetlerin tamamını özel kişilere bırakmakta olup, devir için kurulan sözleşmeler mali iltizam niteliği taşımaktadır.
İdari sözleşmelere karşı iptal davası açılabilir mi?
İptal davasının konusu idari işlemlerdir. Dolayısıyla idari eylemler ile idari sözleşmeler bakımından iptal davası yoluna gidilemeyecektir.
Özel hukuk sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar nerede görülür?
İdarenin özel hukuk kurallarına tabi olarak kurduğu sözleşmeler bu kategoriye girer. Bunlardan doğan uyuşmazlıklar adli yargıda çözülür ve uyuşmazlığa özel hukuk hükümleri uygulanır.
İdarenin işlem veya eyleminden zarar gören ne yapmalıdır?
İdarenin işlem ya da eylemi yüzünden zarara uğrayan kişi, idareye karşı açacağı davayla zararının giderilmesini ister; bu dava tam yargı davası olarak adlandırılır.
Yap-İşlet-Devret sözleşmeleri hangi kategoriye girer?
Yap-İşlet-Devret modeliyle kurulan sözleşmeler, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi sayılmaktadır.
Independent Legal Değerlendirmesi
Bu uyuşmazlıklarda ilk güçlük genellikle esasa değil, yargı yolunun belirlenmesine ilişkindir. Sözleşme öncesi işlemler ayrılabilir işlem kuramı çerçevesinde idari yargıda denetlenebilirken, imza sonrasında doğan uyuşmazlıkların hangi yargı düzenine gideceği işlemin ayrılabilirliğine göre değişir. Ayrımın baştan yanlış kurulması, görev ret kararıyla birlikte ciddi zaman kaybı doğurur.
Uyuşmazlık doğduğunda aşağıdaki hususların gözetilmesi önerilir:
- Sözleşmenin idari sözleşme sayılıp sayılamayacağının üç temel unsur üzerinden denetlenmesi
- Metinde tahkim kaydı bulunup bulunmadığının ve bunun görev kuralına etkisinin belirlenmesi
- İhale sürecinde tesis edilen ayrılabilir işlemlere karşı süresi içinde iptal davası açılması
- İmtiyaz niteliğindeki sözleşmelerde Danıştay görüşünün alınıp alınmadığının araştırılması
- Tek yanlı değişikliğin düzenleyici hükümlere mi yoksa mali hükümlere mi ilişkin olduğunun ayrıştırılması
- Tazminat talebi bakımından hak ihlalinin ve illiyet bağının somut verilerle ortaya konulması
Independent Legal, kamu ihaleleri ve idari sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklarda sözleşme öncesi denetimden dava sürecinin yürütülmesine kadar danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.
Bu bilgi notu genel bilgilendirme amaçlıdır; idari yargı süreçlerinin ayrıntılı kural yapısı nedeniyle işlem yapılmadan önce hukuki destek alınması tavsiye edilir.