İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlandıkları için, haklarında mahkemece iptal kararı verilinceye kadar geçerliliklerini sürdürür. Buna karşılık bazı hallerde dava konusu işlemin etkisini devam ettirmesi, muhatabı bakımından giderilmesi olanaksız sonuçlar ve zararlar doğurabilir. Böyle durumlarda, iptali istenen işlem hakkında yargılama boyunca geçerli olmak üzere yürütmenin durdurulması kararı verilebilir. İlgili idare mahkemesinin vereceği bu karar sayesinde, hukuka aykırı işlemin uygulanması nihai hükme kadar önlenmiş olur.
Kurum, hukuka aykırı işlemlerin iptaline kadar geçecek zaman diliminde ortaya çıkabilecek telafisi güç veya imkânsız zararların önüne geçmek amacıyla İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinde düzenlenmiştir. Karar verilebilmesi iki koşulun aynı anda bulunmasına bağlıdır: işlemin uygulanmasının telafisi güç ya da imkânsız zararlar doğuracak olması ve işlemin açıkça hukuka aykırı bulunması.
Baştan bir yanlış anlamayı gidermek gerekir: mevzuatımızda "yürütmenin durdurulması davası" diye bir dava türü yoktur. Yürütmenin durdurulması, idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davalar içinde ileri sürülen bir taleptir. Mahkeme öncelikle bu talebin koşullarının bulunup bulunmadığını inceler; değerlendirme sonucunda talebi kabul ederek işlemin yargılama süresince yürütmesini durdurabileceği gibi, isteği reddetmesi de mümkündür.
Kavramın Tanımı ve İşlevi
Hukuka uygunluk karinesi uyarınca, bir idari işlemin hukuka aykırılığı mahkeme kararıyla ortaya konulmadıkça o işlem hukuka uygun sayılır. Dolayısıyla idarenin kurduğu bir işlemin hukuk düzeninden çıkarılması yalnızca yargı kararıyla iptali sayesinde gerçekleşir; işlem, iptal edilinceye kadar hukuken var olmaya devam eder. Bunun pratik anlamı şudur: Danıştay'da veya idare mahkemesinde dava açılmış olması, tek başına dava edilen işlemin yürütmesini durdurmaz ve uygulanmasının önüne geçmez. Yargılama sürerken işlem aynı şekilde uygulanmaya devam eder.
Öte yandan yargılamanın sonunda işlemin hukuka aykırı bulunarak iptal edilmesi de söz konusu olabilir. Bu ihtimalde baştan itibaren hukuka aykırı olan işlem, iptal edildiği ana kadar muhatapları aleyhine son derece haksız sonuçlar doğurmuş ve mağduriyet yaratmış olabilir. İşte bu tabloyu önlemek amacıyla mevzuatta, belirli koşulların gerçekleşmesi halinde dava konusu işlemin yargılama devam ederken uygulanmasını engelleyen bir karar verilebileceği öngörülmüştür.
Buna göre, bir idari işlemin süregelen yargılama boyunca uygulanmasını askıya almak üzere mahkemece verilen karara yürütmenin durdurulması kararı denir. Örnek vermek gerekirse; resen emekliye sevk edilen bir memurun bu işleme karşı yürütmenin durdurulması istemli iptal davası açtığı ve talebin kabul edildiği bir olayda, memur yargılama sürerken görevinin başına dönebilecektir.
Karar Verilebilmesinin Koşulları
İdari yargı mercilerinin yürütmenin durdurulmasına hükmedebilmesi için her şeyden önce bir iptal davasının açılmış olması gerekir.
Bu ön koşulun yanı sıra 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK), yürütmenin durdurulması kararları bakımından iki ayrı ölçüt öngörmüştür: işlemin uygulanmasının telafisi güç veya imkânsız zararlar doğuracak olması ve işlemin açıkça hukuka aykırı bulunması. Mahkeme ancak bu iki ölçütün birlikte gerçekleştiği hallerde durdurma kararı verebilir.
Telafisi güç veya imkânsız zarar doğup doğmayacağı her uyuşmazlığın kendi koşullarına göre değişir ve mahkemenin takdiri ile yorumuna bağlıdır. Uygulamadaki en yaygın örnek üzerinden açıklamak gerekirse; idare mahkemeleri, yıkım kararlarının uygulanmasının bu nitelikte zararlara yol açacağını kabul etmektedir. İşlemin açıkça hukuka aykırı olması ölçütü ise, işlemin kesin biçimde hukuka aykırı olduğunun saptanması anlamına gelmez; burada aranan, işlemin ilk bakışta hukuka aykırılık taşımasıdır.
Kanunun açık düzenlemesi uyarınca, dayanak hükmün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş olması tek başına durdurma kararı için yeterli gerekçe oluşturmaz.
İptal davaları, bir idari işlemin hukuka aykırılığı gerekçesiyle ortadan kaldırılmasının istendiği davalardır; bu davaların genel çerçevesi, idari işlemlere itiraz ve iptal davası konusunu inceleyen ayrı bir çalışmada ele alınmaktadır.
İdarenin Savunması Alınmadan Karar Verilebilir mi?
Kural olarak yürütmenin durdurulmasına, davalı idarenin savunması alındıktan ya da savunma süresi geçtikten sonra hükmedilir. Bununla birlikte uygulanmakla etkisi tükenecek nitelikteki işlemler bakımından mahkeme, idarenin savunması alındıktan sonra yeniden değerlendirme yapmak ve karar vermek üzere durdurma kararı verebilir. Bu şekilde verilen karar kesin nitelikte değildir; savunma alındıktan sonra mahkemenin kararını değiştirmesi mümkündür.
Kanuni düzenleme, kamu görevlilerine ilişkin bazı tasarrufları bu kategorinin dışında tutmuştur: unvan değişikliği, görev değişikliği, naklen atama ve atama işlemleri uygulanmakla etkisi tükenen işlemlerden sayılmaz. Aynı şekilde geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin işlemlerin de bu kapsamda bulunmadığı yerleşik içtihatla ortaya konulmuştur. Bu nedenle sayılan işlemlerde durdurma kararı ancak idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi dolduktan sonra verilebilir.
İdarenin yıkım kararları ise uygulanmakla etkisi tükenen işlemler arasında değerlendirilebilir. Zira yıkım gerçekleştikten sonra davacının işlemin iptalinde bir menfaati kalmayacak, iptal kararının ardından zararını yalnızca tam yargı davası yoluyla isteyebilecektir.
İdare hukukunda tazminat talebinin aracı olan tam yargı davalarının ayrıntıları, idareye karşı açılacak tazminat davası konusunu ele alan ayrı bir çalışmanın kapsamındadır.
Karara İtiraz Usulü
Davaya bakan idari yargı merciinin verdiği yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz yolu açıktır. Mahkeme talebi kabul edebileceği gibi reddedebilir; her iki yöndeki karara karşı da itiraz edilebilir. İtiraz mercileri şu şekilde belirlenmiştir:
- Danıştay dava dairelerinin verdiği kararlar için İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurulu
- İdare ve vergi mahkemelerinin verdiği kararlar için Bölge İdare Mahkemeleri
- Bölge İdare Mahkemelerinin verdiği kararlar için en yakın Bölge İdare Mahkemesi
İtiraz, kural olarak kararın tebliğ edildiği tarihten itibaren 7 gün içinde yapılmalıdır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir; artık bunlara karşı gidilebilecek başka bir kanun yolu kalmaz.
Durdurma kararının gereğini yerine getirmek idari merciler bakımından bir yükümlülüktür; mahkeme kararının uygulanmaması hukuka aykırılık oluşturur. Böyle bir durumda doğan zararın giderilmesi idareden istenebilir. Konunun ayrıntıları, idari yargı kararlarının uygulanmaması başlığını inceleyen ayrı bir çalışmada değerlendirilmektedir.
Mahkeme Kararlarının Yürütmesi Durdurulabilir mi?
Yürütmenin durdurulması kararları kural olarak idari işlemler bakımından verilse de, istinaf ve temyiz mercilerinden mahkeme kararlarının yürütmesinin durdurulması da istenebilir.
Örneğin açılan bir iptal davasında mahkeme davanın reddine hükmetmişse, ilk derece kararı istinafa taşınarak hukuka uygunluk denetimine tabi tutulabilir. İstinaf başvurusu sırasında, ilk derece kararının uygulanmaması amacıyla yürütmenin durdurulması da talep edilebilir.
Bu halde istinaf ya da temyiz mercii, kararın açıkça hukuka aykırı olup olmadığını ve uygulanması durumunda telafisi güç veya imkânsız zararlar doğup doğmayacağını değerlendirir. Değerlendirme olumlu sonuçlanırsa, ilk derece hükmünün hiç değilse kanun yolu incelemesi bitene kadar uygulanması engellenebilir. Merciin talebi yerinde görmeyerek reddetmesi de mümkündür.
Vergi Davalarında Farklı İşleyiş
Danıştay ve idare mahkemeleri bakımından geçerli genel koşullara değindikten sonra, bazı farklılıklar taşıyan vergi mahkemelerindeki duruma bakmak gerekir.
Vergi davasına konu edilebilecek işlemler; vergiler, vergi cezaları ile tadilat ve takdir komisyonu kararlarıdır.
Tarhı yapılmış vergi, resim ve harçlarla benzeri mali yükümler ile bunlara bağlı zam ve cezalar vergi davasına taşındığında, dava edilen bölüme ilişkin tahsil işlemleri durur. Başka bir deyişle, idare mahkemelerinde iptal davası açılması işlemin yürütmesini tek başına durdurmazken vergi mahkemeleri bakımından tablo farklıdır: sayılan işlemler için dava açılması, ayrı bir karara gerek kalmaksızın yürütmeyi kendiliğinden durdurur.
Bu kuralın istisnaları da vardır. Beyannamesini ihtirazi kayıtla veren mükellefin, bu beyana dayanılarak yapılan tarhiyata karşı açtığı davalarda yalnızca davanın açılmış olması yürütmeyi durdurmaz. Tahsilat işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ve mükellefin istemi üzerine takdir komisyonunca saptanan emsal bedele yönelik davalarda da aynı sonuç geçerlidir. Bu ayrık hallerde mahkemenin, durdurma koşullarının bulunup bulunmadığını ayrıca değerlendirerek yürütmenin durdurulması hakkında karar vermesi gerekir.
Vergi davalarının konusu ve kapsamı ile vergi uyuşmazlıklarının yargı yoluyla çözümünde izlenecek usul, bu başlıklara ayrılmış ayrı çalışmalarda ele alınmaktadır.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukuku, tarafların yargı önünde kendilerini bizzat savunmasına ve temsil etmesine imkân tanır; belirli istisnalar dışında avukatla temsil zorunlu değildir. İdare mahkemeleri için de idare hukuku alanında çalışan bir avukat tutma mecburiyeti yoktur. Ancak idare hukuku mevzuatının karmaşık yapısı ve İdari Yargılama Usulü Kanunundaki sürelerin kesin ve kısa olması, sürecin hukukçu olmayan kişilerce yürütülmesi halinde usul ve esas yönünden telafisi güç hatalara yol açabilir. Ayrıntılı kurallar barındıran idari yargı sürecinde hak kaybı yaşanmaması için, herhangi bir adım atılmadan önce idare hukuku alanında hizmet veren avukatlardan destek alınması yerinde olur.
Yürütmenin durdurulması kararı hangi nitelikte bir karardır?
Bu kararla, esas hakkındaki hüküm kuruluncaya kadar mevcut durumun sürdürülmesi sağlandığından, yürütmenin durdurulması hukuken bir ara karar sayılır. Ara karar niteliği taşımasının doğal sonucu, bu karara karşı yalnızca itiraz yoluna başvurulabilmesidir.
İptal davası açmak yürütmeyi kendiliğinden durdurur mu?
İdare mahkemesinde bir işleme karşı açılan iptal davası, işlemin yürütmesini doğrudan durdurmaz. Durdurma kararı verilebilmesi için mahkemeden ayrıca talepte bulunulması gerekir. Mahkeme yapacağı değerlendirmede İYUK m. 27'deki koşulların karşılandığı sonucuna varırsa yürütmenin durdurulmasına hükmeder.
Talep reddedilirse ne yapılabilir?
İstem idare mahkemesince reddedilirse, bu ara kararın taraflara tebliğinden itibaren 7 gün içinde Bölge İdare Mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz yoluna yalnızca bir kez başvurulabilir. İtirazı inceleyecek merci, dosyanın kendisine ulaşmasından itibaren 7 gün içinde karar vermek durumundadır.
Karar idarece ne kadar sürede uygulanmalıdır?
Yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararların idarece en geç 30 gün içinde yerine getirilmesi zorunludur. İlgili idarenin mevzuatta öngörülen bu süre içinde kararın gereğini yapmaması halinde, Danıştay veya idare mahkemeleri nezdinde idare aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açılabilir.
Vergi davalarında durum nasıldır?
Bazı vergi davalarında davanın açılması, dava konusu işlemin yürütmesini kendiliğinden durdurur. Tarhı yapılan vergi, resim ve harçlarla benzeri mali yükümler ile bunlara ilişkin zam ve cezalar dava konusu edildiğinde, dava edilen bölümün tahsili ayrıca bir karara gerek kalmaksızın durur. Bunların dışındaki işlemler bakımından ise dava açılırken yürütmenin durdurulmasının talep edilmesi önem taşır.
Independent Legal Değerlendirmesi
Yürütmenin durdurulması, idari yargıda çoğu zaman esas hükümden daha belirleyici bir aşamadır. Uzun süren yargılamalar boyunca işlemin uygulanmaya devam etmesi, iptal kararı alınsa dahi sonucu anlamsızlaştırabilir. Bu nedenle dava dilekçesi hazırlanırken talebin yalnızca ileri sürülmesi yeterli değildir; telafisi güç zarar iddiasının somut verilerle, işlemin açık hukuka aykırılığının ise ilk bakışta görülebilecek biçimde ortaya konulması gerekir.
İkinci dikkat noktası zamanlamadır. Durdurma istemine ilişkin kararlar bakımından öngörülen yedi günlük itiraz süresi kısadır ve itiraz yolu tek seferliktir. Buna karşılık kararın gereğinin idarece otuz gün içinde yerine getirilmesi zorunluluğu, uygulamada takip edilmediğinde işlevsiz kalabilmektedir.
Somut bir dosyada şu başlıkların gözetilmesini öneriyoruz:
- Talebin dava dilekçesinde açıkça ve gerekçelendirilerek ileri sürülmesi
- İşlemin uygulanmakla etkisini tüketip tüketmediğinin baştan değerlendirilmesi, gerekiyorsa savunma beklenmeksizin karar verilmesinin istenmesi
- Telafisi güç veya imkânsız zararın belge, bilirkişi verisi veya somut kayıtlarla desteklenmesi
- Ret kararına karşı yedi günlük itiraz süresinin takvimlenmesi ve tek kullanımlık olduğunun hesaba katılması
- Vergi uyuşmazlıklarında davanın kendiliğinden durdurma etkisi doğurup doğurmadığının önceden belirlenmesi
- Kararın otuz gün içinde uygulanmaması ihtimaline karşı tazminat talebi bakımından delil oluşturulması
Independent Legal, idari işlemlere karşı açılacak iptal davalarında yürütmenin durdurulması taleplerinin hazırlanması ve takibi ile kararların uygulanmamasından doğan tazminat süreçlerinde danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.