Mevzuatımız, imar planı hazırlama ve bu planlarla uyumlu parseller oluşturma yetkisini belediyelere tanımıştır. İmar Kanunu m.18 hükmüne göre belediyeler; taşınmazın üzerinde yapı bulunup bulunmadığına bakmaksızın ve malikler ile hak sahiplerinin onayını aramaksızın, imar sınırları içindeki arsa ve arazilerde parselasyon yapabilir. Bu işlem hem düzenlemeye giren parsellerin değerini yükseltir hem de bölgede kamusal ihtiyaçları karşılayacak alanların doğmasını sağlar. Yeni bir parselasyonda, kamunun ortak kullanımına ayrılacak alanların oluşturulabilmesi amacıyla özel mülkiyetteki parsellerden düzenleme ortaklık payı (DOP) kesintisi yapılır. Buna karşılık farklı parsellerden birbirinden farklı oranlarda kesinti yapılması ya da bazı parsellerin hiç kesintiye tabi tutulmaması, Anayasa'nın güvence altına aldığı eşitlik ilkesiyle bağdaşmaz ve işlemi hukuka aykırı kılar. Bu yazımızda düzenleme ortaklık payına ilişkin hukuki çerçeveyi ortaya koyarak idarece tesis edilen işlemin iptal nedenlerini değerlendiriyoruz.
Belediyelerin yetkisi yalnızca ayırma işlemiyle sınırlı değildir. Parselleri birbirleriyle, yol fazlalarıyla ya da kamu kurumlarına veya belediyelere ait yerlerle birleştirmek ve bunları imar planına uygun ada veya parsellere yeniden bölmek de bu yetkinin kapsamındadır. Aynı şekilde parsellerin müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esasına göre hak sahiplerine dağıtılması ve resen tescil işlemlerinin yaptırılması da belediyelerin görev alanına girer. Belediye ve mücavir alan sınırları dışında kalan yerlerde parselasyon yetkisi ise taşınmazın bulunduğu yerdeki valiliklere aittir. Parselasyon adı verilen bu işlem sırasında, kentsel faaliyetler bakımından umumi hizmet alanlarının oluşturulması gibi iyileştirmelerden doğacak değer artışı oranında düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılabilir.
Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) Kesintisi Nedir?
Daha önce parselasyona konu olmamış bir alan, bu işlemin uygulanmasıyla birlikte değer kazanır. Olağan koşullarda taşınmazı bu yolla imar parseline dönüşen malikin idareye bir bedel ödemesi gerekir. Ne var ki parselasyondan sonra da o bölgede sosyal devlet araçlarının hayata geçirilebilmesi için idarenin düzenleme yapılan alanda taşınmaz sahibi olması gerekmektedir. Bir başka anlatımla park, bahçe, okul, kamu binası, yeşil alan ve benzeri kullanımların halkın ortak yararına açılabilmesi, idarenin o bölgede mülkiyet sahibi olmasına bağlıdır.
İşte bu ihtiyaç nedeniyle idareye, parselasyon dolayısıyla değeri yükselen taşınmazlardan bu artış karşılığında İmar Kanunu 18. madde hükmü uyarınca kesinti yapma imkânı tanınmıştır.
Sonuçta iki yönlü bir denge kurulur: kişilerin imar parselasyonuna tabi tutulmamış taşınmazları işlem sonrasında değer kazanarak kullanıma açılır; idare ise bölgede kamu hizmetine ayrılacak alanların mülkiyetini bedel ödemeksizin elde eder.
Güncel DOP Kesintisi Oranı
3194 Sayılı İmar Kanunu m.18 gereğince, parselasyonun ardından idarece yapılabilecek düzenleme ortaklık payı kesintisi en fazla %45 oranındadır. Bu oran hesaplanırken düzenlemeye giren arazi ve arsaların düzenleme öncesindeki yüzölçümleri esas alınır.
Kesinti oranı kanunla belirlenir. Geçmişte %30 olarak uygulanan oran, yapılan mevzuat değişiklikleriyle %45 düzeyine kadar yükselmiştir. Bu itibarla ileride yapılacak olası bir kanun değişikliğiyle mevcut %45'lik oranın daha da artırılması her zaman mümkündür.
İmar Kanunu 18. Madde Uygulamasında DOP Kesintisinin Yeri
Yukarıda değinildiği üzere İmar Kanunu m.18 uygulaması, yetkili idarece yürütülen parselasyon işlemine uygulamada verilen addır. Düzenlemenin amacı imar planıyla uyumlu imar parselleri meydana getirmektir. Dolayısıyla bir yerde 18. madde uygulamasına başvurulabilmesi, öncelikle orada bir imar planının bulunmasına bağlıdır. İmar planlarının iptalini gerektirebilecek hukuka aykırılıklar konusunda ayrıntılı bilgi için İmar Planlarının İptal Sebepleri başlıklı yazımız incelenebilir.
Bu uygulamada belirli bir bölgedeki parseller, maliklerinin rızası aranmaksızın adeta tek bir bütün gibi ele alınır. Bölgenin gerektirdiği koşullar birlikte değerlendirilerek alan imar planına uygun biçimde yeniden düzenlenir ve böylece imar parsellerinde bir değer artışı doğar. Uygulama yapılırken düzenlemeye giren parsellerden alınan paya düzenleme ortaklık payı kesintisi adı verilir.
Görüldüğü üzere bir parselden düzenleme ortaklık payı alınabilmesi, o bölgede İmar Kanunu 18. madde uygulamasının yapılmış olmasını gerektirir. Bu uygulama ve iptali hakkında daha geniş bilgi için İmar Kanunu 18. Madde Uygulaması ve İptal Davası başlıklı çalışmamıza bakılabilir.
Hukuka Aykırı DOP Kesintisinin İptali Davası
Parselasyon işlemi de düzenleme ortaklık payı kesintisi de idarece tesis edilen hukuki işlemler arasındadır. Bu nedenle her ikisinin de yetki, şekil, konu, sebep ve amaç unsurları yönünden hukuka uygun olması aranır. Aksi halde idari yargı mercilerince işlemlerin iptaline karar verilebilir. İptal davalarına ilişkin ayrıntılı bilgi İdari İşlemlerin İptali Davaları başlıklı yazımızda yer almaktadır.
Uygulamada DOP kesintisi bakımından en sık rastlanan hukuka aykırılık, düzenlemeye giren her parselden aynı oranda pay alınmamasıdır.
Gerçekten de nesnel bir gerekçeye dayanmaksızın, tamamen keyfi biçimde farklı taşınmazlardan farklı oranlarda kesinti yapılması tesis edilen işlemi hukuka aykırı hale getirir. Düzenleme ortaklık payı kesintisi kamu arazileri bakımından da gündeme gelebilir. Düzenlemeye giren alanda kamuya ya da belediyeye ait taşınmazlardan kesinti yapılmaması eşitlik ilkesiyle bağdaşmayacak ve işlemi sakatlayacaktır.
Bu ve benzeri hukuka aykırılıkların bulunduğu hallerde, işlemin tesisinden sonra yasal süre içinde idare mahkemesine başvurularak iptal talebinde bulunulmalıdır. İşlemin yetkisiz bir makam eliyle gerçekleştirilmesi ya da şekil kurallarına uyulmaması da işlemi hukuka aykırı kılan sebepler arasındadır.
Görevli ve Yetkili Mahkeme
Hukuka aykırı biçimde tesis edilen düzenleme ortaklık payı kesintisine karşı açılacak davalarda görev ve yetki, taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesine aittir. Bu işleme karşı dava açma hakkı yalnızca tapuda malik olarak görünen kişilere tanınmıştır. Tapuyla bağlantısı bulunmayan kişilerin ise önce taşınmazın kaydını kendi adlarına tescil ettirmeleri, ardından adlarına tescilli taşınmaz bakımından bu davayı açmaları mümkündür.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukuku, kişilerin yargı önünde kendilerini bizzat savunmasına ve temsil etmesine imkân tanır; sınırlı istisnalar dışında avukatla temsil zorunluluğu bulunmaz. İdare mahkemelerinde de idare hukuku avukatı bulundurma şartı aranmaz. Bununla birlikte idare hukuku mevzuatının karmaşık yapısı ile idari yargılama usulündeki sürelerin kısa ve kesin oluşu nedeniyle, süreç hukukçu olmayan kişilerce yürütüldüğünde hem şekil hem esas yönünden telafisi güç hatalar yapılabilir. Ayrıntılı düzenlemeler içeren idari yargı sürecinde hak kaybı yaşanmaması için, herhangi bir işlem yapılmadan önce idare hukuku alanında hizmet veren avukatlardan destek alınması tavsiye edilir.
İdare DOP oranını her zaman yüzde 45 olarak mı uygular?
Hayır. Kanunda yer alan %45'lik oran mutlak değil azami orandır. İdare kesintiyi bu oranın üzerinde belirleyemez; ancak altında kalan bir oran uygulaması mümkündür. Üstelik idarenin her somut olayda kamu hizmetinin gerektirdiği ihtiyacı ayrıca saptaması ve DOP oranını buna göre belirlemesi zorunludur. Bunun yapılmaması işlemin iptaline yol açabilir.
Aynı parselden ikinci kez DOP kesintisi yapılabilir mi?
Kural, bir parselden birden fazla kez düzenleme ortaklık payı alınmamasıdır. Bununla birlikte uygulama sonucunda ortaya çıkan değerin önceki değerin altına düşmemesi koşuluyla, ilk uygulamadaki oranı %45'e kadar tamamlamak amacıyla ilave bir kesinti yapılabilir.
DOP sınırına ulaşılmışsa idare kamusal alan ihtiyacını nasıl karşılar?
Bu durumda idarenin yeniden DOP uygulamasına gitmesi mümkün değildir; ancak kamulaştırma yoluna başvurabilir. Kamulaştırma, kadastro parsellerinden yüzölçümü en büyük olandan başlanarak ve bağımsız imar parselleri verildikten sonra geriye kalan miktarın kamulaştırılması suretiyle gerçekleştirilebilir.
Değer artışı doğmayan taşınmazdan kesinti yapılabilir mi?
Yapılamaz. Kesinti ancak arsa veya arazide bir değer artışının ortaya çıkması halinde mümkündür.
Danıştay 6. Hukuk Dairesi 2003/5021 Esas, 2003/4766 Karar sayı ve 10.10.2003 tarihli ilamında konuya ilişkin olarak şu ifadelere yer verilmiştir:
"Hastane olarak kamusal amaçlı kullanımı devam ettiği anlaşılan ve imar planında da bu amacın sürekliliği sağlanan uyuşmazlığa konu taşınmazın, parselasyon işlemi sonucunda değerinin artması söz konusu olmadığından, hastane alanından düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılmak suretiyle tesis edilen parselasyon işleminde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."
Independent Legal Değerlendirmesi
Düzenleme ortaklık payı uyuşmazlıklarında tartışma çoğu zaman kesintinin yapılmış olmasından değil, nasıl yapıldığından doğar. Aynı düzenleme alanında bazı parsellerden azami oranda pay alınırken kamuya ait taşınmazların kapsam dışında bırakılması ya da benzer nitelikteki parseller arasında oran farkı yaratılması, eşitlik ilkesine dayalı iptal taleplerinin en güçlü dayanağını oluşturmaktadır. Bu nedenle dosyanın incelenmesine, parselasyon dağıtım cetvellerinin karşılaştırmalı biçimde okunmasıyla başlanması yerinde olur.
Değer artışı ölçütü de ayrıca önem taşır. Kesintinin meşruiyeti, taşınmazın uygulamadan fiilen yarar görmesine bağlıdır; kamusal kullanımı süregelen ve niteliği değişmeyen taşınmazlarda bu koşulun gerçekleşmediği ileri sürülebilir. Somut uyuşmazlıklarda öncelikle şu hususların incelenmesini öneriyoruz:
- Düzenleme alanındaki tüm parseller bakımından uygulanan oranların karşılaştırılarak farklılık bulunup bulunmadığının saptanması
- Kamuya veya belediyeye ait taşınmazların kesinti kapsamına alınıp alınmadığının denetlenmesi
- Uygulamanın dayanağı olan geçerli bir imar planının varlığının doğrulanması
- Parsel bakımından gerçek bir değer artışının doğup doğmadığının teknik veriyle ortaya konulması
- Daha önce DOP alınmış bir parselde ilave kesintinin %45 sınırını aşıp aşmadığının hesaplanması
- İşlemin tebliğ ya da ilan tarihinin kayda geçirilerek dava süresinin baştan takvimlendirilmesi
Independent Legal, imar uygulamalarından kaynaklanan uyuşmazlıklarda parselasyon işlemlerinin denetiminden iptal davasının yürütülmesine kadar sürecin tamamında danışmanlık hizmeti sunmaktadır.