Belediyeler, sınırları içindeki yapıları denetleyerek imar planına ya da inşaat ruhsatına uymayanları saptamakla görevlidir. Böyle bir aykırılık ortaya çıktığında inşaatı durdurma ve yıkıma hükmetme yetkisi belediye encümenine aittir. Uygulandığı anda telafisi bulunmayan sonuçlar doğurduğu için yıkım kararının, idari işlemin bütün unsurları bakımından kusursuz biçimde kurulması gerekir. Bu unsurlardan yalnızca birindeki sakatlık dahi işlemi hukuka aykırı hale getirebilir ve iptaline zemin hazırlayabilir.
İdarenin hukuka aykırı biçimde tesis ettiği yıkım kararlarına karşı hak sahiplerinin önünde itiraz ve iptal davası seçenekleri açıktır. Bu davalarda yürütmenin durdurulması isteminin ileri sürülmesi, sürecin belki de en kritik halkasıdır. Yetki bakımından ise hakkında karar alınan taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi devreye girer.
Yıkım kararı, Anayasa'nın 35. maddesiyle güvence altına alınmış mülkiyet hakkını sınırlayan bir idari tasarruftur. Hukuki dayanaktan yoksun biçimde verildiğinde, ilgilinin anayasal korumadan yararlanan mülkiyet hakkına doğrudan ve çoğu zaman geri döndürülemeyen bir müdahale niteliği taşır. Bu bilgi notunda, yapı tatil zaptından encümen kararına ve oradan idari yargı aşamasına uzanan zinciri bütün halinde inceliyoruz.
Yapı Tatil Zaptı ve İnşaatın Durdurulması
Yıkım, imara aykırı yapılar bakımından encümenin başvurabileceği son çaredir. Belediyenin aldığı kararın 3194 sayılı İmar Kanunu'nda çizilen usule uygun düşmesi zorunludur. Bu Kanun, ruhsat gerektirmeyen bazı yapıları kapsam dışında tutmuş; bunun ötesindeki tüm yapılar için ise bir dizi yükümlülük öngörmüştür.
Kanuna göre, ruhsat alınmaksızın ya da mevcut ruhsat ve eklerine aykırı biçimde yapı yapıldığı ilgili idarece veya fenni mesulce tespit edildiğinde yapı mühürlenir ve inşaat durdurulur. Durumun bir ihbar üzerine ya da başka bir yoldan öğrenilmesi halinde de o yerin belediyesi veya valiliği inşaat mahallinde durum tespiti yapar; mevzuata aykırılık saptanırsa yine inşaat durdurulup yapı mühürlenir. Bu işlem, yetkili kişilerce düzenlenip imzalanan ve yapı tatil zaptı — diğer adıyla yapı tatil tutanağı — olarak anılan belgenin söz konusu yapıya asılmasıyla tamamlanır. Tutanağın mühürlenen yapıya asılmasıyla birlikte durdurma kararı ilgilisine tebliğ edilmiş sayılır.
Tutanağın bu şekilde yapıya asılmasından sonra ilgilinin önünde iki yol bulunur. Bunlardan ilki, en fazla bir aylık süre içinde yapıyı ruhsata uygun hale getirmek ya da ruhsat almak ve ardından belediye veya valilikten mührün kaldırılmasını talep etmektir. Böyle bir talep üzerine idarenin görevlileri yapıya gelerek denetim yapar; ruhsata aykırılığın giderildiği veya ruhsatın alınıp yapının bu ruhsatla örtüştüğü anlaşılırsa mühür kaldırılır ve inşaata devam edilmesine izin verilir.
İkinci ihtimalde, bir aylık süre içinde yapı ruhsatla uyumlu hale getirilmezse ruhsat iptal edilir. Ruhsatsız ya da ruhsata aykırı bina, belediye encümeni veya il idare kurulunun kararının ardından belediye veya valilikçe yıktırılır; yıkımın masrafı da yapı sahibinden alınır. Bu ikinci yolun hukuka uygun biçimde işletilebilmesi, öncelikle idarece usulüne uygun bir yıkım kararı alınmış olmasına bağlıdır.
Yıkım Kararının Oluşum Süreci
Hazırlık Aşamaları
Sürecin başında, hukuka aykırılığı tekniker veya mühendis gibi uzman kişilerce saptanan yapı hakkında yapı tatil zaptı düzenlenmeli ve imza altına alınmalıdır. Burada bir ayrıma dikkat çekmek gerekir: zapt, yapı tespit tutanağından ayrılan yönüyle, hâlâ sürmekte olan bir inşaatın durmasına yol açar. Tıpkı yapı tespit tutanağı gibi bu belge de tek başına iptal davasına konu edilebilir.
Bu adımın ardından yapı mühürlenir ve malike aykırılığı giderebilmesi için süre tanınır. Sayılan aşamalar tamamlanmadan yıkıma hükmedilmesi açık bir hukuka aykırılık oluşturur ve söz konusu kararın iptalini gerektirir.
Danıştay İçtihadında Aranan Adımlar
Danıştay'ın bu konudaki bir kararında, yıkım öncesindeki aşamaların nasıl işleyeceği ve yapı tatil tutanağının hangi içerikle düzenleneceği açıkça ortaya konulmuştur:
- İlk olarak, ruhsatsız yapılmış veya ruhsat ve eklerine uymayan bir yapının varlığı gerekir.
- Ardından bu yapı hakkında yapı tatil tutanağı tanzim edilmeli ve mümkünse yapının ruhsata uygun hale getirilmesi için ilgiliye süre verilmelidir. İhtar biçiminde yapılacak bu bildirimde, ruhsata aykırılıkların tam olarak nelerden ibaret olduğu açık biçimde gösterilmelidir. Aynı ihtarda, tanınan süre içinde ruhsata uygunluk sağlanmazsa imar mevzuatındaki yaptırımların devreye gireceği de belirtilmelidir. Tutanağın hiç düzenlenmemiş olması ya da bu zorunlu unsurlardan yoksun bulunması, yıkım kararını doğrudan hukuka aykırı kılar.
- Tutanağın geçerli biçimde tebliğ edilmiş sayılabilmesi için yapı üzerine asılması ve bir nüshasının bağlı bulunulan muhtarlığa bırakılması gerekir. Malikin tutanağı ayrıca imzalaması aranmaz.
- Dava açma süresi, tutanağın yapıya asıldığı anda işlemeye başlar. Tebligatın gerçekleşmiş sayılması malikin imzasına bağlı olmadığından, hak düşürücü sürenin yapı sahibinin haberi bile olmadan başlaması ihtimal dahilindedir.
- Muhataba, aykırılığı ortadan kaldırabilmesi için en az bir ay tanınmalıdır. Bununla birlikte Danıştay'ın bazı kararlarında bir aydan kısa süre verilmesi hukuka uygun bulunabilmektedir. Somut olayın koşulları süre tanınmasını gereksiz kılıyorsa, idarenin süre vermeksizin yıkıma hükmetmesi dahi mümkündür.
- Tanınan sürenin sonunda mevzuata aykırılık ortadan kaldırılmamışsa yapının yetkili birimlerce yıkılması gerekir.
Yıkım Kararının Alınması ve Hukuka Uygunluk Ölçütleri
Yapının ruhsata bağlanması ya da ruhsatla uyumlu hale getirilmesi yönündeki ihtarın gereği yerine getirilmezse, belediye encümeni yıkım kararı alır ve icra aşamasına geçilir.
Bu kararın hukuka uygun sayılabilmesi için önce bir zamanlama koşulu aranır: yapının ruhsata uygun hale getirilmesi amacıyla verilmiş sürenin dolmuş olması şarttır. Ancak bu koşul yalnızca ruhsata bağlanabilme imkânı bulunan yapılar için geçerlidir. Ruhsata bağlanması mümkün olan bir yapı bakımından süre dolmadan yıkım gerçekleştirilirse ortaya fiili yol çıkar. Fiili yol bir haksız fiil niteliği taşıdığından, idarenin bu eylemine karşı adli yargıda, yani hukuk mahkemelerinde dava açılabilir. Buna karşılık Danıştay'ın kimi kararlarında, ruhsata bağlanma olanağı bulunmayan yapılar için sürenin dolması beklenmeden yıkım kararının uygulanması hukuka aykırı görülmemektedir.
Kararın hukuka uygunluğu bakımından gözetilmesi gereken diğer noktalar ise şunlardır:
- Karar yetkili merci tarafından alınmış olmalıdır. Valiliğe bağlı yerlerde bu merci il idare kurulu, belediyeye bağlı yerlerde ise encümendir. Ayrıca kararı alacak kurulun hukuka uygun biçimde teşekkül etmiş bulunması da zorunludur.
- Kararın gerekçesi ayrıntılandırılmalıdır: yapının hangi bölümünün ne biçimde ruhsata aykırı olduğu, ya da o yapı için ruhsat alınmasının neden gerekli bulunduğu açıklanmalıdır. Nitekim yıkım yalnızca yapının hukuka aykırı kısmı bakımından öngörülebilir. Kararda, doğuracağı hukuki sonuçların da ayrıntılı biçimde izah edilmesi beklenir.
- Kararın muhatabı yapı maliki olduğundan, işlemin malik yönünden kurulmuş olması gerekir.
Yıkım Kararına Karşı Dava Yolu
Gerek hazırlık evresinde gerekse kararın alınması aşamasında yukarıda sıralanan koşulların karşılanmaması halinde, öncelikle kararı tesis eden idareye başvurulup hukuka aykırı işlemin düzeltilmesi istenebilir. Bu isteme olumsuz yanıt verilmesi ya da otuz gün boyunca hiçbir karşılık alınamaması durumunda idare mahkemesinde iptal davası açılabilir. Bu yolla, hukuka aykırı biçimde kurulmuş işlemin denetlenmesi ve aykırılığın ortadan kaldırılması sağlanabilir.
İdari işlem niteliği taşıyan yıkım kararının iptali bakımından aranan koşullar, görevli ve yetkili mahkeme gibi yargılama süreci ayrıntıları, idari işlemlere itiraz ve iptal davası konusunu bütünüyle ele alan ayrı bir çalışmanın konusunu oluşturmaktadır.
Yıkım Kararının Verilebileceği Durumlar
İmar Kanunu, ruhsat alınmaksızın ya da mevcut ruhsat ve eklerine aykırı biçimde yapı yapıldığının ilgili idarece veya fenni mesulce belirlenmesi halinde yapının mühürlenerek inşaatın durdurulacağını öngörür. Yukarıda değindiğimiz üzere, bu durdurmanın ardından yapı ruhsata uygun hale getirilmezse hakkında yıkım kararı alınır.
Kanunun kapsamındaki her yapı için valilikten veya belediyeden yapı ruhsatı temin edilmesi gerekir. Bu izin alınmaksızın inşa edilenler ruhsatsız yapı sayılır. İzin alınmış olmakla birlikte inşaatın bu izni gösteren ruhsatın eklerine aykırı biçimde sürdürülmesi halinde ise ruhsat eklerine aykırı yapı durumu ortaya çıkar.
Ruhsat ve eklerine aykırılıktan kastedilen, yapının inşaat ruhsatına veya ruhsatın ekini oluşturan projelere — mimari proje, elektrik projesi gibi — uymayan biçimde inşa edilmesidir. Örnek vermek gerekirse; projede 5 kat olarak öngörülen yapının 7 katlı inşa edilmesi, balkon olarak gösterilen alanların daireye dahil edilmesi, yangın merdiveni ayrılmış bölüme asansör yerleştirilmesi ya da inşaatta paslanmış demir kullanılması bu kapsamdadır. Tanınan süre içinde bu aykırılıklar giderilmezse yapı hakkında yıkım kararı alınabilir.
Yıkım Kararlarında Yürütmenin Durdurulması
Dava açılmış olması, tek başına yıkımın uygulanmasını engellemez. Bunun nedeni idari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlanması ve mahkemece iptal edilinceye kadar hukuka uygun kabul edilmesidir. Ne var ki 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 2. fıkrası yürütmenin durdurulması kurumunu düzenlemiştir. Hüküm iki koşulu birlikte arar: işlemin uygulanmasının telafisi güç ya da imkânsız zararlar doğuracak olması ve işlemin açıkça hukuka aykırı bulunması. Bu ikisi bir aradaysa mahkeme, davalı idareden savunma alındıktan veya savunma süresi dolduktan sonra, gerekçesini göstererek yürütmeyi durdurabilir. Uygulanmakla etkisini tüketecek işlemlerde ise savunma alındıktan sonra konu yeniden ele alınmak kaydıyla, idarenin beyanı beklenmeksizin de durdurma kararı verilebilir.
Yıkım kararının iptali istemli davalarda yürütmenin durdurulmasının mutlaka talep edilmesi gerekir. Aksi halde uzun sürebilecek yargılama devam ederken yapının yıkılması gündeme gelebilir. Uygulamada bu tür davalarda büyük ölçüde durdurma kararı verildiği görülmektedir; zira yıkım, uygulanmakla etkisi tükenen bir işlemdir. Bir kez yıkılan yapının eski haline döndürülmesi mümkün olmadığından, idarenin savunması alınmadan dahi yürütmenin durdurulmasına hükmedilebilmektedir.
Bölge İdare Mahkemesi İstanbul 5. İdari Dava Dairesi'nin 15.02.2022 tarihli 2022/272 Esas sayılı kararı:
"Uyuşmazlık konusu olayda, yukarıda yer verilen 3194 sayılı Yasanın 32. maddesine göre belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde yapılan ruhsatsız inşaatın yıkımına karar vermeye ilgili belediye encümeninin yetkili olduğu açık olup; 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesinde öngörülen usul izlenmeden ve bu hususta yetkili merci olan belediye encümeni tarafından henüz yıkım kararı alınmadan, ruhsatsız yapının en kısa sürede yıkılması, aksi takdirde belediye tarafından yıkılarak masrafının yapı sahibi olan davacıdan tahsil edileceğinin bildirilmesine ilişkin yönelik olarak tesis edilen dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık, yürütmenin durdurulması isteminin kabulü yolunda verilen kararda sonucu itibariyle isabetsizlik görülmemiştir."
İptal Davası Öncesinde İdareye Başvuru
Burada önemli bir noktanın altını çizmek gerekir: idareye başvurmak, yıkım kararına karşı dava açabilmenin ön koşulu değildir. İYUK m. 7 uyarınca, yıkımın ya da kararın tebliğini izleyen altmış gün içinde doğrudan iptal davası açılması mümkündür. Yapı tatil zaptına yönelik davada ise bu altmış günlük süre, yukarıda açıklandığı gibi tutanağın yapının görülebilir bir noktasına asıldığı andan itibaren hesaplanır.
Öte yandan İmar Kanunu'nun Geçici 16. maddesi, 31.12.2017 tarihinden önce inşa edilmiş yapılar bakımından, ilgilinin müracaatı üzerine ve onun beyanına dayanılarak yapı kayıt belgesi verileceğini öngörmüştür. İmar barışı, müracaat usulü ve süreleri konusundaki ayrı çalışmamızda açıklandığı üzere, başvuru sahiplerine tanınan bu belgenin de kimi hallerde farklı gerekçeler ileri sürülerek idari makamlarca iptal edildiği görülmektedir. İdari, maddi ve cezai yönlerden ağır sonuçlar doğurabilen bu ret kararlarına karşı da iptal davası yolu açıktır; ayrıntılar, yapı kayıt belgesinin iptaline itiraz ve dava yolu başlıklı çalışmada ele alınmaktadır.
Hukuki temelden yoksun biçimde alınan bir yıkım kararı, ilgilinin anayasal güvence altındaki mülkiyet hakkına doğrudan ve çoğunlukla geri alınamayan bir müdahale anlamına gelir. İdarenin hukuka aykırı kararlarına karşı hak sahiplerinin başvurabileceği çeşitli hukuki yollar bulunmaktadır. İdari yargıya gidilmesi halinde, telafisi mümkün olmayan bu işlemin yürütmesinin durdurulmasının istenmesi büyük önem taşır.
Davaya Bakacak Mahkeme
Yıkım kararı bir idari işlem olduğundan, iptali istemiyle açılacak davada kararı alan idarenin bağlı bulunduğu yerdeki idare mahkemeleri hem görevli hem yetkili kabul edilir.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukuku, tarafların yargı önünde kendilerini bizzat savunmasına ve temsil etmesine imkân tanır; belirli istisnalar dışında avukat tutmak zorunlu değildir. İdare mahkemeleri bakımından da idare hukuku alanında çalışan bir avukatla temsil mecburiyeti yoktur. Bununla birlikte idare hukuku mevzuatının karmaşıklığı ve İdari Yargılama Usulü Kanunundaki sürelerin kesin ve kısa olması, sürecin hukukçu olmayan kişilerce yürütülmesi halinde usul ve esas yönünden telafisi güç hatalara yol açabilir. Ayrıntılı kurallar içeren bu alanda hak kaybı yaşanmaması için, herhangi bir adım atılmadan önce idare hukuku alanında hizmet veren avukatlardan destek alınması yerinde olur.
Dava açmak yıkımı kendiliğinden durdurur mu?
İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlandığından, yalnızca iptal davası açılması işlemin yürütmesini durdurmaz. Bunun için İYUK m. 27 uyarınca ayrıca bir yürütmenin durdurulması kararı gerekir. Uygulamada yıkım kararlarına karşı çoğunlukla durdurma kararı verildiği gözlenmektedir; çünkü mahkemeler yıkımı telafisi olmayan bir işlem olarak değerlendirmektedir.
Yapı tatil tutanağında süre verilmemişse ne olur?
Öncelikle belirtmek gerekir ki tutanakta, yapıyı ruhsatla uyumlu hale getirebilmesi için malike bir süre bırakılmalıdır. Ruhsat alması ya da aykırılığı ortadan kaldırması yönünde hiçbir süre gösterilmemişse, Danıştay'ın yaklaşımına göre tutanağın düzenlendiği tarihten başlayan bir aylık süre verilmiş kabul edilir. Bu zaman dilimi dolmadan alınacak yıkım kararı hukuka aykırılık taşır.
Ruhsat başvurusu yapılması yıkım kararını etkiler mi?
Yapı, ruhsata bağlanma imkânı bulunmayan nitelikteyse yapılan ruhsat başvurusu yıkım kararını durdurmaz. Buna karşılık ruhsata bağlanabilecek yapılar bakımından başvuru, yıkım kararını durdurabilir. Süresinde ve usulüne uygun biçimde yapılmış bir ruhsat talebi karara bağlanmadan yıkıma hükmedilmesi ise hukuka aykırılık oluşturur.
Yapı Kayıt Belgesi bulunan yapı hakkında yıkım kararı verilebilir mi?
İmar barışından yararlanarak Yapı Kayıt Belgesi almış ve ruhsata aykırı taşınmazını ruhsatla uyumlu hale getirmiş malikler hakkında yıkım kararı alınması hukuka aykırıdır. Böyle bir belge bulunmasına rağmen yıkıma hükmedilmişse itiraz ve iptal davası yoluna gidilmelidir.
İmar yıkım kararı nasıl durdurulur?
Durdurma için idari yargıda idari işlemin iptali davası açılmalı ve bu dava kapsamında yürütmenin durdurulması istenmelidir. Böyle bir talep ileri sürülmediğinde, yalnızca iptal davası açılmış olması yıkımın uygulanmasına engel oluşturmaz.
Dava açmadan önce idareye başvurulabilir mi?
Kararı veren idareye başvurularak hukuka aykırı işlemin düzeltilmesinin istenmesi mümkündür. Bu talebin reddedilmesi veya otuz gün boyunca yanıtsız bırakılması halinde idare mahkemesinde iptal davası açılabilir. Bu yolla hukuka aykırı işlem denetlenir ve aykırılık giderilebilir.
Belediye encümeni kararı iptal ettirilebilir mi?
Belediye encümeni kararları idari işlem sayılır. Bu işlemin iptali için önce idareye başvuru yolu denenip, ret cevabının alınması ya da yanıt verilmeksizin 30 günlük bekleme süresinin geçmesinin ardından idari yargıda encümen kararının iptali davası açılabilir.
Encümen kararına itiraz süresi ne kadardır?
Kararın ilgiliye tebliğinden itibaren 60 gün içinde encümen kararına itiraz edilebilir. Bu 60 günlük süre hak düşürücü nitelikte olduğundan, geçirildikten sonra itiraz imkânı kalmaz.
Hangi hallerde yıkım kararı gündeme gelir?
Ruhsat alınmadan ya da mevcut ruhsat ve eklerine aykırı biçimde yapı yapıldığı ilgili idarece veya fenni mesulce saptandığında yapı mühürlenir ve inşaat durdurulur. Durdurmanın ardından malike ruhsat alması veya yapıyı ruhsata uygun hale getirmesi için süre tanınır. Süresi içinde ruhsat alınmaz ya da uygunluk sağlanmazsa yıkım kararı alınır. Yapının belediye veya valilik izni olmaksızın ruhsatsız inşa edilmesi, projede öngörülenden fazla kat çıkılması, yangın merdiveni ayrılan yere asansör boşluğu yapılması gibi hallerde yapı ruhsat eklerine aykırı duruma gelir ve hakkında yıkıma hükmedilebilir.
Yapı tatil zaptı tam olarak neyi ifade eder?
İmar Kanunu m. 32 uyarınca, ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapı yapıldığı öğrenildiğinde yapı tatil tutanağı düzenlenerek inşaatın o andaki durumu tespit edilir; yapı mühürlenir ve inşaat derhal durdurulur. Kısacası yapı tatil zaptı, inşaatın anlık durumunu kayıt altına alan ve onu durduran belgedir.
Independent Legal Değerlendirmesi
Yıkım uyuşmazlıklarında sonucu belirleyen unsur çoğu zaman yapının imara aykırı olup olmadığı değil, idarenin izlediği usuldür. Yapı tatil tutanağının içeriği, muhtarlığa bırakılıp bırakılmadığı, tanınan sürenin uzunluğu ve encümenin teşekkül biçimi gibi başlıklar, esasa girilmeden işlemin iptaline yol açabilecek niteliktedir. Bu nedenle dosya incelemesine, kararın gerekçesinden önce sürecin kronolojisiyle başlanması gerekir.
İkinci kritik nokta zamanlamadır. Tutanağın yapıya asılmasıyla başlayan altmış günlük süre, malikin fiilen haberdar olmasına bağlı değildir; bu da hak düşürücü sürenin sessizce tükenmesi riskini doğurur. Yürütmenin durdurulması istemi ise yıkımın uygulanmakla etkisini tüketen niteliği karşısında dava dilekçesinin vazgeçilmez parçasıdır.
Somut bir dosyada şu başlıkların önceliklendirilmesini öneriyoruz:
- Yapı tatil tutanağının asılma tarihinin ve muhtarlığa tevdiinin belgelenmesi, sürenin bu tarihe göre hesaplanması
- Tutanakta aykırılıkların somut biçimde gösterilip gösterilmediğinin ve yaptırım ihtarının bulunup bulunmadığının denetlenmesi
- Yapının ruhsata bağlanabilir nitelikte olup olmadığının baştan değerlendirilmesi; bu ayrımın süre ve fiili yol tartışmalarını doğrudan belirlemesi
- Encümen kararında hangi bölümün neden aykırı sayıldığının gerekçelendirilip gerekçelendirilmediğinin incelenmesi
- Dava dilekçesinde yürütmenin durdurulması isteminin, savunma beklenmeksizin karar verilmesi talebiyle birlikte ileri sürülmesi
- Yapı kayıt belgesi bulunuyorsa belgenin geçerliliğinin ve kapsamının dosyaya eksiksiz yansıtılması
Independent Legal, imar mevzuatından kaynaklanan uyuşmazlıklarda yapı tatil zaptının denetiminden encümen kararına karşı açılacak iptal davasının yürütülmesine kadar sürecin bütününde danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.