Kamu görevlilerinin disiplin sorumluluğuna ilişkin çerçeve hükümler, esas itibarıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu içinde toplanmıştır. Ne var ki kamu personelinin tamamı bu kanuna tabi değildir; kendi özel mevzuatına bağlı memur grupları bakımından tesis edilecek disiplin işleminin de o mevzuattaki usule uygun düşmesi zorunludur. Aksi halde işlem hukuka aykırı hale gelir ve idare mahkemesinde açılacak bir iptal davasıyla ortadan kaldırılabilir. Kanun koyucu, isnat edilen fiilin ağırlığına göre kademelendirilmiş bir ceza dizisi öngörmüştür: en hafifinden başlayarak uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve nihayet devlet memurluğundan çıkarma.
Bu cezalardan bir kısmına karşı kurum içinde başvuru imkânı tanınmıştır. Uyarma, kınama ve aylıktan kesme yaptırımlarında muhatap merci Disiplin Kurulu, kademe ilerlemesinin durdurulmasında ise Yüksek Disiplin Kurulu'dur; her iki halde de başvuru, kararın tebliğ edildiği tarihten itibaren 7 gün içinde yapılmalıdır. Yargısal denetim yolu bakımından ise tebliği izleyen günden başlamak üzere 60 günlük dava açma süresi işler. Kurum içi itirazın reddedilmesi, ilgilinin mahkemeye gitme hakkını ortadan kaldırmaz.
Memurluk, idare adına kamu hizmeti yürütmek üzere görevlendirilmiş olmayı ifade eder ve beraberinde bir dizi davranış kuralı ile görev yükümlülüğü getirir. Bu kurallara aykırı davranan ya da üstlendiği görevi yerine getirmeyen personel hakkında disiplin yaptırımı uygulanabilir. Söz konusu yaptırım kesin ve icrai nitelikte bir idari işlem olduğundan, hukuka uygunluğu beş unsur üzerinden denetlenir: yetki, şekil, sebep, konu ve amaç.
Disiplin Rejimini Düzenleyen Mevzuat
Hangi fiillerin yaptırım gerektirdiği, uygulanacak ceza türleri ve bu cezaların hangi usulle tesis edileceği, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 124 ilâ 145. maddeleri arasında yer alan ve "Disiplin" başlığını taşıyan yedinci bölümde gösterilmiştir. Buradaki hükümler kanun kapsamındaki personelin tamamı bakımından bağlayıcıdır; idarenin tesis edeceği hiçbir disiplin işlemi bu çerçevenin dışına taşamaz. Anılan hükümlerin uygulanmasına açıklık getirmek amacıyla ayrıca Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği yürürlüğe konulmuştur. Kanun ile yönetmelik genel nitelikli düzenlemeler oluşturur; bunların yanı sıra memurun görev yaptığı kamu kurumunun kuruluş kanununda ya da o kurumca çıkarılmış disiplin yönetmeliğinde de disipline ilişkin özel hükümlere rastlanır.
Düzenlemenin genel ya da özel nitelikte olması sonucu değiştirmez: kamu görevlileri hakkında tesis edilen her disiplin işleminin Anayasa'nın 129. maddesiyle çizilen sınırlar içinde kalması gerekir. Aynı madde, disiplin cezalarının yargı denetimi dışında tutulamayacağını açıkça güvence altına almıştır. Dolayısıyla verilen her ceza, iptali istemiyle dava konusu yapılabilir.
Uygulanabilecek Ceza Türleri ve Karşılığı Olan Fiiller
Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesi, memurlara uygulanabilecek yaptırımları hafiften ağıra doğru sıralamakta ve her bir yaptırımın hangi fiil ve hallerde gündeme geleceğini ayrıntılı biçimde göstermektedir. Buna göre isnat edilen eylemin niteliğine bağlı olarak uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma cezalarından biri uygulanabilir.
Cezaların tek tek karşılıkları, hangi eylemin hangi yaptırımı doğurduğu ve disiplin soruşturmasında geçerli zamanaşımı süreleri gibi ayrıntılar, Memura Verilebilecek Disiplin Cezaları başlıklı ayrı bir çalışmada ele alınmaktadır.
Özellikle vurgulanması gereken bir nokta, tekerrür kuralıdır: bir yaptırıma dayanak oluşturmuş fiil veya hal, ilgili ceza özlük dosyasından henüz silinmemişken yeniden işlenirse, memura bir derece daha ağır bir ceza verilir. Uygulamada sıkça sorulan bir başka husus, memur hakkında olumsuz sonuçlanmış bir güvenlik soruşturmasının disiplin cezası bakımından etki doğurup doğurmayacağıdır. Bu konu, Olumsuz Güvenlik Soruşturmasına İtiraz ve İptal Davası başlıklı yazıda ayrıca incelenmektedir.
Disiplin Soruşturmasında Zamanaşımı
Disiplin yaptırımı gerektiren bir fiil veya halin işlendiği idarece öğrenildikten sonra, sürecin belirli zaman dilimleri içinde başlatılması zorunludur. Uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması yaptırımlarını gerektiren eylemlerde disiplin soruşturmasına bir ay içinde girişilmesi gerekir. Memurluktan çıkarma cezasını gerektiren hallerde ise idareye tanınan süre daha uzundur ve disiplin kovuşturmasının altı ay içinde başlatılması aranır. Bu sürelerin geçirilmesi halinde idarenin ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.
Öğrenme tarihine bağlı bu sürelerin yanında, fiilin işlendiği ana bağlı mutlak bir üst sınır da mevcuttur. Disiplin yaptırımını gerektiren eylemin gerçekleştiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde ceza tesis edilmemişse, ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.
Soruşturmanın hangi aşamalardan geçtiği ve nasıl yürütüldüğü konusunda ayrıntılı açıklamalar için Devlet Memurları Hakkında Disiplin Soruşturması başlıklı çalışmaya bakılabilir.
Kurum İçi İtiraz Yolu ve Doğurduğu Sonuçlar
Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası, idarenin tesis ettiği işlemi ilgilisine tebliğ ederken hangi başvuru yollarının açık olduğunu ve bunlara ilişkin süreleri de bildirmesini zorunlu kılar; disiplin amirince verilen ceza tebliğ edilirken bu yükümlülüğe uyulması gerekir. Memura, cezayı görece kısa bir sürede ortadan kaldırabilme imkânı veren kurum içi itiraz yolu bu noktada devreye girer ve başvurunun yapılacağı merci cezanın ağırlığına göre farklılaşır.
Uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezaları bakımından yetkili merci Disiplin Kurulu; kademe ilerlemesinin durdurulması cezası bakımından ise Yüksek Disiplin Kurulu'dur. Her iki halde de başvurunun kararın tebliğinden itibaren 7 gün içinde yapılması gerekir. Süresinde itiraz edilen bir ceza, itiraz merciinin vereceği kararla ya da bu merciin süresi içinde herhangi bir karar vermemesiyle kesinlik kazanır.
Bu tablonun dışında kalan tek yaptırım, devlet memurluğundan çıkarmadır. Söz konusu ceza bakımından kurum içinde başvurulabilecek bir itiraz mercii öngörülmemiştir. Bu yaptırımla karşılaşan personelin elindeki tek imkân, doğrudan idari işlemin iptali istemiyle dava açmaktır.
Usulüne uygun biçimde yapılan bir itiraz, ilgili disiplin kurulu veya yüksek disiplin kurulu tarafından iki şekilde sonuçlandırılabilir: kabul ya da ret.
Başvuru kabul edildiğinde, cezayı tesis etmiş olan disiplin amiri kararını yeniden değerlendirir ve yaptırımı hafifletme veya bütünüyle ortadan kaldırma yetkisini kullanır. Amirin bu aşamada daha ağır bir yaptırıma yönelmesi ya da ilk kararında direnmesi mümkün değildir; hangi gerekçeye dayanırsa dayansın böyle bir yetkisi bulunmamaktadır.
Başvuru reddedildiğinde ise ceza kesinleşmiş olur. Kesinleşen yaptırıma karşı idari yargı yoluna gitme hakkı saklıdır ve bu hak 60 gün içinde kullanılmalıdır.
Disiplin Cezasının İptali İstemiyle Açılacak Dava
Yaptırımın hafif veya ağır olması, iptal davası açma imkânını etkilemez; her ağırlıktaki disiplin cezası idare mahkemesi önünde dava konusu yapılabilir.
Dava açma süresi, cezanın tebliğini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan 60 gündür. İdari itiraz yoluna gidilmiş ve başvuru ilgili kurulca reddedilmiş olması, yargı yolunu kapatan bir engel oluşturmaz. Süre yönünden hak kaybı yaşanmaması için izlenebilecek yol, memurun içinde bulunduğu duruma göre değişir:
- İtiraz edilmiş olmasına rağmen merci henüz bir karar vermemişse, kural olarak bu kararın beklenmesi gerekir. Karar çıktıktan sonra 60 günlük süre içinde dava açılabileceği gibi, başvuruyu izleyen 30 gün içinde cevap verilmemesi halinde oluşan zımni ret üzerine de dava yoluna gidilebilir.
- İtiraz edilmiş ve talep reddedilmişse, dava açma süresi ret kararının tebliğinden itibaren 60 gün olarak hesaplanır.
- Devlet memurluğundan çıkarma cezasında itiraz mercii bulunmadığından, kararın tebliğ tarihinden itibaren doğrudan 60 gün içinde dava açılması gerekir.
Konuyla bağlantılı bir gelişmeye de değinmek gerekir: 657 sayılı Kanun'un memuriyete girişte aranan koşulları düzenleyen 48. maddesindeki "Güvenlik soruşturması veya arşiv araştırması yapılmamış olmak" ölçütü, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Buna karşın aynı maddenin 5. fıkrası gereğince adayın adli sicil kaydı halen incelenmektedir. Uygulamada zaman zaman, olumsuz güvenlik soruşturması gerekçe gösterilerek memuriyet başvurularının reddedildiği örneklerle karşılaşılmaktadır.
Görevli ve Yetkili Mahkeme
Disiplin cezası niteliği itibarıyla bir idari işlem olduğundan, iptali istemiyle açılacak davada görev İdare Mahkemesine aittir. Yetki bakımından belirleyici ölçüt ise cezaya muhatap olan memurun görev yaptığı yerdir.
İtirazın reddedilmesinin ya da 30 günlük zımni ret süresinin dolmasının ardından işleyen 60 günlük süre içinde mahkemeye başvurulmazsa disiplin cezası kesinleşir. Kurum içi itiraz yoluna hiç gidilmemişse sürenin başlangıcı, cezanın verildiğine ilişkin idari işlemin tebliğ tarihidir; bu tarihten itibaren 60 gün içinde yargısal denetim talep edilmelidir.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde açılacak davada avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukukunda taraflar mahkemeler önünde kendilerini bizzat savunabilir; sınırlı sayıdaki istisnalar dışında vekille temsil zorunluluğu öngörülmemiştir. İdare mahkemelerinde görülen davalar bakımından da idare hukuku avukatıyla temsil zorunlu değildir. Bununla birlikte idare hukuku mevzuatının dağınık yapısı ile İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki sürelerin hem kısa hem de kesin nitelik taşıması, süreci hukuk eğitimi almamış kişilerin yürütmesini riskli kılar; usule ve esasa ilişkin, sonradan telafisi mümkün olmayan hatalar yapılabilir. Bu nedenle herhangi bir adım atılmadan önce İdare Hukuku alanında çalışan avukatlardan destek alınması yerinde olur.
İtiraz süresi ne kadardır ve hangi mercie başvurulur?
Uyarma, kınama ve aylıktan kesme yaptırımlarında Disiplin Kurulu'na, kademe ilerlemesinin durdurulması yaptırımında ise Yüksek Disiplin Kurulu'na başvurulur. Her iki durumda da süre, kararın tebliğinden itibaren 7 gündür.
Cezayı iptal ettirmek isteyen memur nereye başvurmalıdır?
Disiplin cezasının kaldırılmasını isteyen devlet memurunun, kararın kendisine tebliğ edilmesinin ardından görev yaptığı yerdeki İdare Mahkemesi nezdinde idari işlemin iptali davası açması gerekir.
Dava açmadan önce idareye itiraz etmek şart mıdır?
Hayır. İptal davası açılabilmesi, öncesinde idare nezdinde itirazda bulunulmuş olması koşuluna bağlanmamıştır. Yine de devlet memurluğundan çıkarma dışındaki yaptırımlar bakımından, süresi içinde kullanılmak kaydıyla kurum içi itiraz yolu ilgiliye açıktır.
Disiplin soruşturmasında zamanaşımı nasıl işler?
Yaptırım gerektiren fiil veya halin işlendiğinin öğrenilmesinden itibaren; uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasının, memurluktan çıkarma cezasında ise altı ay içinde disiplin kovuşturmasının başlatılması gerekir. Bu sürelere uyulmaması halinde idarenin ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.
Independent Legal Değerlendirmesi
Disiplin uyuşmazlıklarında sonucu belirleyen etken, çoğu zaman fiilin işlenip işlenmediği tartışmasından çok idarenin izlediği usuldür. Savunma hakkının usulüne uygun kullandırılmaması, soruşturmacı görevlendirmesindeki yetki sakatlıkları, cezanın fiille orantısız seçilmesi ya da zamanaşımı sürelerinin kaçırılması, esasa girilmeden iptal sonucunu doğurabilir. Somut bir dosyada yol haritası çizilirken şu başlıklar önceliklendirilmelidir:
- Tebligat evrakının hangi tarihte ve usulüne uygun biçimde yapıldığının belgelendirilmesi
- Savunma isteme yazısının içeriği ile memura tanınan sürenin denetlenmesi
- Fiilin öğrenilme tarihi ile soruşturmanın başlatıldığı tarih arasındaki mesafenin zamanaşımı yönünden hesaplanması
- Verilen yaptırımın 657 sayılı Kanun m. 125'te fiile karşılık gösterilen ceza türüyle örtüşüp örtüşmediğinin sınanması
- Tekerrür uygulanmışsa önceki cezanın özlük dosyasından silinip silinmediğinin araştırılması
Independent Legal, kamu görevlilerine yönelik disiplin işlemlerinde savunma aşamasından iptal davasının takibine kadar sürecin bütününde hukuki danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.