Kamu hizmetinin aksamadan yürütülebilmesi, o hizmeti gören personelin belirli davranış ölçütlerine bağlı kalmasını gerektirir. Bu ölçütlerin ihlali halinde devreye giren yaptırımlar, eylemin ağırlığı ve somut olayın koşulları gözetilerek belirlenir. Mevzuatın öngördüğü yaptırım kademeleri uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma biçiminde sıralanır.
İdarenin bu yaptırımlara başvurabilmesi, mevzuatta çizilen usul çerçevesine uygun davranmasına bağlıdır. Disiplin suçu oluşturan fiilin işlenmesinden cezanın tesis edildiği ana kadar uzanan bütün aşamalar, uygulamada disiplin soruşturması adıyla anılır. Bu sürecin işletilmediği ya da eksik işletildiği hallerde, verilen ceza esas yönünden yerinde olsa dahi hukuka aykırılık nedeniyle ayakta kalamayabilir.
Bir noktanın baştan belirtilmesi gerekir: soruşturmacının yetkilerini kullanma biçimindeki aksaklıklar veya soruşturma raporunun hazırlanmasındaki hatalar, tek başlarına dava konusu yapılamaz. Söz konusu aşamalar kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelik taşımadığından, doğrudan idari dava açılmasına elverişli değildir. Buna karşılık usulsüz bir soruşturmanın ardından tesis edilen disiplin cezası, idari yargı denetimine tabidir ve iptali istenebilir. Bu bilgi notunda sürecin bütün halkalarını sırasıyla ele alıyoruz.
Hakkında Disiplin Soruşturması Yürütülebilecek Kişiler
Belirleyici ölçüt, fiilin işlendiği andaki hukuki durumdur. Disiplin suçunun işlendiği tarihte memur sıfatını taşıyan ve görevde bulunan herkes, sonradan konumu değişse dahi soruşturmaya muhatap olabilir.
Fiilin ardından ortaya çıkan aşağıdaki durumlar, soruşturmanın yürütülmesine engel oluşturmaz:
- İlgilinin devlet memurluğundan çıkarma cezasıyla karşılaşmış olması
- Görevinden istifa etmiş bulunması
- Memuriyetten çekilmiş sayılmasına karar verilmiş olması
- Emeklilik hakkını kullanarak görevden ayrılması
Kısacası memuriyet bağının sonradan kopması, geçmişte işlenen fiile ilişkin disiplin incelemesini kendiliğinden ortadan kaldırmaz. Hangi fiillerin disiplin suçu sayıldığı ve her bir fiilin karşılığında hangi cezanın öngörüldüğü konusunda ayrıntılı değerlendirme için Memura Verilebilecek Disiplin Cezaları başlıklı çalışmamıza bakılabilir.
Disiplin Soruşturmasında Zamanaşımı Süreleri
İdarenin ceza verme yetkisi süresiz değildir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 127. maddesi, fiilin öğrenildiği tarihi başlangıç alarak iki ayrı süre öngörmüştür.
Uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarını gerektiren fiillerde soruşturmaya bir ay içinde girişilmiş olmalıdır. Memurluktan çıkarma cezasını gerektiren hallerde ise kovuşturma için tanınan süre altı aydır. Bu süreler geçirildiğinde idarenin ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.
Öğrenme tarihine bağlı bu sürelerin yanında, fiilin işlendiği ana bağlanan bir üst sınır daha bulunmaktadır. Disiplin cezasını gerektiren eylemin gerçekleştiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde ceza tesis edilmemişse, idarenin yaptırım uygulama yetkisi yine sona erer. Uygulamada bu iki sürenin birlikte değerlendirilmesi gerekir; birinin korunmuş olması diğerinin ihmalini telafi etmez.
Yetkili Disiplin Amiri ve Karar Sürecinin İşleyişi
Disiplin amirlerinin kimler olacağı tek bir metinde topluca sayılmamıştır. Her kurum, kendi kuruluş yapısı ve görev özellikleri gözetilerek ve Devlet Personel Başkanlığı'nın görüşü alınarak hazırlanan özel yönetmeliğinde bu belirlemeyi yapar. Dolayısıyla yetkili amirin tespiti, ilgili kurumun kendi disiplin yönetmeliğine bakılarak yapılır.
Karar aşamasında amirlerin bağlı olduğu süreler şunlardır: aylıktan kesme, kınama ve uyarma cezalarında karar, soruşturmanın sonuçlandığı günden başlayarak 15 gün içinde verilmelidir. Kademe ilerlemesinin durdurulmasını gerektiren durumlarda ise amir, dosyayı aynı 15 günlük süre içinde karar verecek disiplin kuruluna iletmekle yükümlüdür. Dosyayı teslim alan disiplin kurulu, soruşturma evrakı üzerinden yapacağı incelemenin sonucunu 30 gün içinde disiplin amirine bildirir.
Memurluktan çıkarma cezasında süreç daha uzundur. Disiplin amirlerince yaptırılan soruşturmaya ilişkin dosya, memurun bağlı olduğu kurumun yüksek disiplin kuruluna ulaştığı tarihten itibaren en çok altı ay içinde karara bağlanmak zorundadır.
Memurun Savunma Hakkı
Disiplin hukukunun en temel güvencesi savunma hakkıdır. İlgiliye isnat edilen fiiller gerekli ve yeterli açıklıkta yazılı olarak bildirilmeden ve 7 günden az olmayan makul bir savunma süresi verilmeden ceza tesis edilemez.
Bildirimde, tanınan süre içinde yazılı ya da sözlü bir açıklama yapılmaması halinde savunma hakkının kullanılmamış sayılacağı hususu da ihtar edilmelidir. Bu güvencenin hiç sağlanmaması veya mevzuatın öngördüğü biçimde işletilmemesi, disiplin cezasını şekil unsuru bakımından ağır biçimde sakatlar ve tek başına iptal sebebi oluşturabilir.
Hakkında memurluktan çıkarma teklif edilen personel bakımından güvenceler genişler. Bu konumdaki memur soruşturma dosyasını inceleyebilir, lehine tanık gösterip dinletebilir; disiplin kurulu önünde yazılı veya sözlü olarak, isterse bizzat isterse vekili aracılığıyla savunmasını sunabilir.
Disiplin Cezalarında Tekerrür
Cezaya konu olan fiil ya da hal, cezanın özlük dosyasından silinmesi için öngörülen süre dolmadan ilgili memur tarafından yinelenirse, bir derece ağır ceza uygulanır. Burada idarenin bir tercih alanı bulunmadığını özellikle vurgulamak gerekir: koşullar oluşmuşsa tekerrür hükmünün uygulanması zorunludur, takdire bırakılmış değildir.
Tekerrürün gündeme gelebilmesi için mevzuatta belirli süreler tayin edilmiştir. Aylıktan kesme ile kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bu süre 10 yıl, uyarma ve kınama cezalarında ise 5 yıldır.
Uygulamada iki ayrı ihtimal ayrılır. Aynı fiilin tekrarı halinde, o fiilin karşılığı olan cezanın yalnızca bir derece ağırı verilir. Farklı fiillerden kaynaklanan ancak aynı derecede cezayı gerektiren durumlarda ise ağırlaştırma, üçüncü uygulamada devreye girer.
Tekerrür nedeniyle bir derece ağır ceza uygulandıktan sonra yeniden tekerrüre esas bir disiplin suçu işlenmesi, iki derece birden ağırlaştırma sonucunu doğurmaz. Böyle bir halde yine yalnızca bir üst derecedeki ceza verilir; zira tekerrürün tekerrürü olmaz. Cezaların özlük dosyasından çıkarılmasına ilişkin ayrıntılar için Memur Disiplin Cezasının Sicilden Silinmesi başlıklı yazımız incelenebilir.
Bir Alt Ceza Uygulaması ve Gerekçelendirme Yükümlülüğü
Ceza vermeye yetkili amir ve kurullar, takdir yetkilerini kullanırken ilgilinin geçmiş hizmetlerini ve sicil durumunu soruşturma aşamasında değerlendirmek durumundadır. Bu değerlendirmenin ardından, bir alt cezaya hükmedilip hükmedilmeyeceğinin kararda gerekçelendirilmesi hukuki bir zorunluluk oluşturur. Danıştay da geçmiş hizmetleri tartışılmaksızın tesis edilen disiplin cezasının hukuka aykırı olduğu ve iptali gerektiği yönünde karar vermiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu 2007/1200 E. 2011/268 K. 21.4.2011 tarihli kararı
"Değinilen yasal ve yönetsel düzenlemeler uyarınca, bir alt cezanın uygulanması hususunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta ise de, Danıştay Sekizinci Dairesi kararında da belirtildiği üzere disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurulların takdir yetkisini kullanırken öncelikle; ilgililerin geçmiş hizmetleri ile sicil durumlarına göre bir alt ceza ile cezalandırılıp cezalandırılmayacağı konusunda bir değerlendirme yapmaları ve bu değerlendirmenin sonucuna göre ceza vermeleri gerekmekte olup, böyle bir değerlendirme yapılmaksızın tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığından…."
Karar, alt ceza ihtimalinin mutlaka tartışılması gerektiğini açık biçimde ortaya koymaktadır.
Bu çerçevede ceza aşamasına gelindiğinde; memurun işlediği fiilin ağırlığı, daha önce disiplin cezasıyla karşılaşıp karşılaşmadığı ve nedamet gösterip göstermediği birlikte tartılarak işlem kurulmalıdır. Bu unsurlar gözetilmeden tesis edilen ceza, yerleşik yargı içtihatlarıyla ve hukukla bağdaşmayacaktır.
Hukuka Aykırı Disiplin Cezasına Karşı İptal Davası
Soruşturmacıya tanınan yetkilerin kullanılmasında ya da rapor aşamasındaki değerlendirmelerde çeşitli hatalar ve hukuka aykırılıklar ortaya çıkabilmektedir. Bunların sonucunda tesis edilen disiplin cezası; yetki, şekil, sebep, konu veya amaç unsurlarından en az biri yönünden sakat hale gelebilir.
Yukarıda değinildiği üzere soruşturma ve kovuşturma aşamaları kesin ve yürütülebilir idari işlem niteliği taşımadığından, bu aşamaların kendisine karşı dava açılamaz. Ancak soruşturma sırasındaki aykırılıklara dayanılarak verilen disiplin cezası, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) hükümleri çerçevesinde iptal davasına konu edilebilir.
Süre bakımından ölçüt tebliğdir: hukuka aykırı disiplin cezasına karşı, cezanın ilgiliye tebliğ edildiği günü izleyen günden başlamak üzere 60 gün içinde idare mahkemesinde iptal davası açılabilir. Cezaya karşı izlenecek başvuru yollarının ayrıntısı için Memura Verilen Disiplin Cezasına İtiraz ve İptal Davası başlıklı çalışmamıza bakılabilir.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesinde avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukukunda kural, kişilerin yargı önünde kendilerini bizzat savunabilmesidir; sınırlı istisnalar dışında avukatla temsil zorunluluğu bulunmaz. İdare mahkemelerinde açılan davalar için de bir zorunlu vekillik şartı öngörülmemiştir. Bununla birlikte idare hukuku mevzuatının çok katmanlı yapısı ve idari yargılama usulündeki sürelerin kısa ve kesin niteliği, süreci hukukçu olmayan kişilerin yürütmesi halinde hem şekil hem esas yönünden geri dönüşü olmayan hatalara yol açabilir. Bu nedenle herhangi bir adım atılmadan önce idare hukuku alanında hizmet veren avukatlardan destek alınması tavsiye edilir.
Soruşturma yapılmadan disiplin cezası verilebilir mi?
Verilemez. Bir memura disiplin cezası uygulanabilmesi, usulüne uygun yürütülmüş bir soruşturmanın varlığına bağlıdır. Soruşturmanın hiç yapılmadığı veya usule aykırı biçimde yürütüldüğü hallerde, buna dayanılarak tesis edilen ceza işlemine karşı iptal davası açılması mümkündür.
Savunma hakkı tanınmadan verilen ceza ne olur?
Memura en az 7 günlük savunma süresi tanınması zorunludur. Bu imkân sağlanmadan bir ceza tesis edilmişse işlem hukuka aykırı hale gelir ve idare mahkemesinde iptali istenebilir.
Savunmanın sözlü olarak yapılması şart mıdır?
Hayır. Soruşturma sürecinde savunmanın mutlaka sözlü sunulması gerekmez; memur açıklamalarını yazılı biçimde de iletebilir. Ayrıca savunmanın vekil aracılığıyla yapılması da mümkündür.
Soruşturmacı soruşturmayı ne kadar sürede tamamlar?
Soruşturma yapmakla görevlendirilen kişi, incelemesini 2 ay içinde sonuçlandırmakla yükümlüdür. Bu sürenin yetersiz kalması halinde soruşturmacının, gerekçesini ortaya koyarak ek süre talebinde bulunma imkânı vardır.
Emekli olan memur hakkında soruşturma yürütülebilir mi?
Yürütülebilir. Disiplin suçunun işlendiği tarihte görevde bulunan bütün memurlar soruşturmaya muhatap olabilir; fiilden sonra emekliye ayrılmış olmak ceza verilmesini engellemez. Burada aranan tek koşul, ceza zamanaşımı süresinin henüz dolmamış olmasıdır.
Disiplin hukukunda nedamet ne anlama gelir?
Nedamet, kişinin söylediği bir söz ya da sergilediği bir davranış nedeniyle derin bir üzüntü yaşamasını ifade eder. Türk Dil Kurumu bu kelimeyi, kişinin yaptığı ya da söylediği bir şey yüzünden pişman olması biçiminde tanımlamaktadır.
Independent Legal Değerlendirmesi
Disiplin uyuşmazlıklarında sonucu belirleyen unsur, çoğu zaman fiilin kendisinden çok idarenin izlediği usuldür. Savunma için tanınan sürenin yetersiz kalması, alt ceza ihtimalinin hiç tartışılmaması, zamanaşımı süresinin kaçırılması ya da yetkisiz bir merci tarafından karar verilmesi gibi eksiklikler, esasa ilişkin tartışmaya girilmeden cezanın iptaline yol açabilmektedir. Bu nedenle dosyanın değerlendirilmesine, isnat edilen fiilin niteliğinden önce sürecin kronolojisinden başlanması yerinde olur.
Ceza tebliğ edildikten sonra hareket alanı daralır. 60 günlük dava açma süresi kesin niteliktedir ve bu süre içinde yapılacak tercihler sonraki aşamaların tamamını şekillendirir. Somut bir uyuşmazlıkta özellikle aşağıdaki başlıkların önceliklendirilmesini öneriyoruz:
- Fiilin öğrenildiği ve işlendiği tarihlerin belgelenerek bir ay, altı ay ve iki yıllık sürelerin ayrı ayrı denetlenmesi
- Savunma isteme yazısının içeriğinin, isnadı yeterli açıklıkta ortaya koyup koymadığı yönünden incelenmesi
- Kararı veren merciin ilgili kurumun disiplin yönetmeliğine göre gerçekten yetkili olup olmadığının doğrulanması
- Geçmiş hizmet ve sicil durumunun değerlendirilip değerlendirilmediğinin, kararın gerekçesi üzerinden kontrol edilmesi
- Tekerrür uygulanmışsa 5 ve 10 yıllık sürelerin dolup dolmadığının ve ağırlaştırmanın bir dereceyle sınırlı kalıp kalmadığının saptanması
- Tebliğ tarihinin kayda geçirilerek 60 günlük dava süresinin baştan takvimlendirilmesi
Independent Legal, memur disiplin hukukundan doğan uyuşmazlıklarda soruşturma aşamasındaki savunmanın hazırlanmasından iptal davasının yürütülmesine kadar sürecin bütününde danışmanlık ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.