Belediyelerin resen tesis ettiği imar düzenlemeleri ve bunların bir parçası olan parselasyon planları, taşınmaz maliklerinin iradesinden bağımsız olarak sonuç doğuran idari işlemlerdir. 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 18. maddesinde düzenlenen bu işlemin hedefi, arazi ve arsaları düzenlemeye tabi tutarak imar planına uygun, düzgün geometrili imar parselleri elde etmektir. Mülkiyet hakkına doğrudan müdahale niteliği taşıyan uygulamanın yasal dayanağını da anılan 18. madde oluşturur.
Uygulama sırasında düzenleme alanındaki parseller ayrı ayrı değil bir bütün halinde ele alınır; planlamanın sonunda imar parselleri üzerinde yol, yeşil alan gibi kamusal kullanımlar devlet eliyle oluşturulur. Bu değişikliklerin parsellerde yarattığı değer artışının karşılığı olarak maliklerden DOP kesintisi yapılır ve kamu, bedel ödemeksizin taşınmaz edinmiş olur. Hamur kuralı adıyla da anılan bu uygulamanın hukuka uygun sayılabilmesi belirli koşulların varlığına bağlıdır; aksi halde işleme karşı itiraz ve iptal davası yollarına başvurularak mahkeme kararıyla ortadan kaldırılması gündeme gelir. Nitekim uygulamada, özellikle DOP kesintisindeki hukuka aykırılıklar nedeniyle iptal edilen parselasyon işlemlerine sıkça rastlanmaktadır.
İmar planının yapılmasının ardından gelen aşama, plana uygun parsellerin fiilen oluşturulmasıdır. Parsellerin bu şekilde ortaya çıkarılmasıyla planlanan alanın konut, sosyal donatı, teknik altyapı ihtiyaçları da somutlaşır. Aşağıda bu ihtiyaçların karşılanmasını sağlayan parselasyon işleminin amacını, hukuka uygunluk koşullarını ve aksi durumlarda başvurulabilecek hukuki yolları ayrıntılı biçimde inceliyoruz.
Uygulamanın Amacı ve Niteliği
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 18. maddesinde yer aldığı için kısaca "18 uygulaması" olarak anılan bu düzenlemenin amacı, imar planıyla uyumlu ve düzgün imar parselleri meydana getirmektir. Bir bölgede uygulamaya gidilebilmesinin ön koşulu, orada yürürlükte bir imar planının bulunmasıdır.
İmar planlarında taşınmazın konumu ve işlevi ön plandayken, 18. madde uygulaması doğrudan mülkiyet ilişkisine yöneliktir. Uygulamayla birlikte belirli bir bölgedeki parseller, maliklerin rızası aranmaksızın tek bir bütün gibi kabul edilir; bölgenin gerektirdiği koşullar gözetilerek imar planına uygun biçimde yeniden şekillendirilir ve bunun sonucunda imar parsellerinde değer artışı doğar. Düzenleme yapılırken uygulamaya alınan bütün parsellerden eşit oranda DOP (düzenleme ortaklık payı) kesintisi yapılır ve bu kesintilerle elde edilen alanlar kamusal kullanıma ayrılır.
Parselasyonun işlevi, imar planıyla belirlenen yöresel ihtiyaçların fiilen hayata geçirilmesini sağlamaktır. Başka bir deyişle, parsellerdeki değer artışının karşılığı olarak yapılan DOP kesintileri sayesinde yol, yeşil alan, okul alanı gibi kamusal alanlar herhangi bir bedel ödenmeksizin kamuya geçer. Bu yönüyle idare, kamulaştırma yoluna gitmeden taşınmaz edinme imkânı bulur; işlem bir tür hukuka uygun el atma olarak nitelendirilir. Uygulamada aynı kurum parselasyon planı, düzenleme ortaklık payı kesintisi ve hamur kuralı gibi adlarla da karşımıza çıkar.
İşlemin Aşamaları
Parselasyon, birbirini izleyen üç aşamada tamamlanır.
İlk olarak düzenleme yapılacak alandaki mevcut mülkiyet ilişkisi tespit edilir ve bu mülkiyetler tek bir bütün halinde değerlendirmeye alınır.
İkinci aşamada bu bütünden düzenleme ortaklık payı düşülebilir. Kesintinin bölgedeki arsa sahiplerinin her birinden aynı oranda yapılması zorunludur. Düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenleme öncesindeki yüzölçümlerinin %45'ini geçen bir kesinti yapılamaz. Öte yandan parselasyon için DOP kesintisi şart değildir; idare ancak ihtiyaç duyulduğunda bu yola gider. Kesintinin üst sınırı taşınmaz yüzölçümünün %45'i olup, gereksinime göre bunun altında bir oran belirlenebilir, üstüne çıkılamaz.
Son aşamada, kesinti yapıldıktan sonra kalan bütün parsellere ayrılır ve başlangıçtaki mülkiyet oranları esas alınarak maliklere dağıtılır.
Düzenleme Ortaklık Payı Kesintisi
Parselasyonla birlikte düzenleme alanında bir değer artışı meydana gelir. Olağan koşullarda taşınmazı bu yolla imar parseline dönüşen malikin idareye bir bedel ödemesi beklenir.
Diğer yandan idarenin de kamusal ihtiyaçları karşılamak için edinmesi gereken taşınmazlar bulunur. İşte bu iki gereklilik nedeniyle idareye, parselasyon sonucu değeri artan taşınmazlardan İmar Kanunu m. 18 uyarınca kesinti yapma yetkisi tanınmıştır.
Bu çerçevede DOP kesintisi, 18. madde uygulamasının parsellerde yarattığı değer artışının karşılığıdır. İdare, malike herhangi bir ödeme yapmaksızın arsa veya arazinin %45'ine kadar olan bölümünü bu yolla edinebilir. Söz konusu kesinti mülkiyet hakkının özüne dokunmaz; kamu yararının bir gereği olarak görülür ve bütün taşınmaz maliklerinden eşit oranda alınması zorunludur.
İptali Gerektiren Hukuka Aykırılıklar
Parsel Dağıtımında Gözetilecek Ölçüt
Düzenleme sonucunda oluşacak imar parsellerinin, mümkün olduğu ölçüde eski parselin bulunduğu yerden ya da ona en yakın konumdan tahsis edilmesi gerekir.
DOP Kesintisinde Gözetilecek Kurallar
Kesinti, aynı uygulama sahasındaki bütün parsellerden eşit oranda yapılmalıdır. Düzenleme sahasındaki taşınmazların kamu idarelerine ait olması bu yönden bir farklılık yaratmaz.
Kesinti oranı taşınmaz yüzölçümünün %45'ini aşamaz.
Kural, düzenleme ortaklık payının bir parselden yalnızca bir kez alınmasıdır. Bununla birlikte imar planında yapılan değişiklikle yapılaşma koşullarında ve nüfusta artış meydana gelmişse, parselde doğan değer artışının önceki değerin altında kalmaması kaydıyla ilave kesinti yapılabilir. Bu ilave kesinti de ancak ilk uygulamadaki DOP oranını %45'e tamamlayacak ölçüde olabilir.
Kesintinin hesaplanmasına ilişkin ayrıntılar için Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) Kesintisi Nedir? başlıklı çalışmamıza bakılabilir.
Düzenleme Öncesi ve Sonrası Değer Farkı
Kişinin düzenlemeye giren parseli ile düzenleme sonrasında kendisine tahsis edilen parsel arasında bir değer farkı bulunmamalıdır. Böyle bir fark ortaya çıktığında işlem yasa ve yönetmelik hükümlerine aykırı hale gelir ve iptali gerekir. Bu halde başvurulacak yol idari yargıda tazminat davası değil, iptal davasıdır.
Yeni İhtiyaç Doğmadan Yeniden Parselasyon Yapılamaması
- madde uygulaması bir kez gerçekleştirilip yörenin ihtiyaçları karşılandıktan sonra, gelişmeler sonucunda imar planı değişikliğiyle yeni ihtiyaçlar doğmadıkça yeniden parselasyona gidilemez. Aksi yönde tesis edilen bir işlem hukuka aykırı olacağından iptal sebebi oluşturabilir.
Beş Yıllık Süre İçinde Parselasyona Başlanması
Belediye veya valiliğin parselasyon planlarını, imar planlarının kesinleşme tarihinden itibaren beş yıl içinde yapıp onaylaması esastır. DOP kesintisi yapılan bir alanda imar planları kesinleşmiş olmasına rağmen beş yıl içinde parselasyon yapılmaması ya da hiç başlanmaması, malikin mülkiyet hakkını sürekli ve ağır biçimde kısıtlar. Bu tablo kamulaştırmasız el atma niteliği taşıyabilir ve idarenin tazminat sorumluluğunu gündeme getirebilir. Konu hakkında ayrıntılı bilgi Kamulaştırmasız Hukuki El Atma başlıklı çalışmamızda yer almaktadır.
Yargı Kararıyla İptalden Sonraki Uygulama
Bir parselasyon işlemi mahkeme kararıyla iptal edildiğinde ilk kadastral parsele, yani kök parsele dönülür. Bundan sonra yargı kararının gerekleri de gözetilerek yeni bir parselasyon yapılması gerekir. İptal edilmekle hukuk âleminden silinmiş imar parselleri esas alınarak yeniden düzenleme yapılması hukuka aykırıdır ve yeni işlemin de iptaliyle sonuçlanabilir.
Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik m. 14/8 Uygulaması
Daha önce ifraz edilip tescil edilmiş ve sonradan parselasyona dahil olmuş taşınmazlardan, ilk parselin ifrazı sırasında alınan terk oranını %45'e tamamlayacak fark kadar düzenleme ortaklık payı alınabilir.
Danıştay'ın incelediği bir uyuşmazlıkta taşınmaz sahibi, yeşil alan için "hibe" niteliğinde bir terkte bulunmuştur. Yüksek Mahkeme bu terki, kamu alanı için yapılan terkle aynı nitelikte değerlendirmiştir. Bu nedenle ilk parsellerin tevhit ve ifrazı sırasında yapılan hibenin, taşınmazdan alınacak düzenleme ortaklık payından mahsup edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Dolayısıyla malik tarafından önceden yapılmış terk göz ardı edilerek fazladan kesinti yapılması hukuka aykırılık oluşturur ve parselasyon işleminin iptaline yol açabilir.
İmar planlarının iptalini gerektirebilecek hukuka aykırılıklar hakkında daha ayrıntılı bilgi için İmar Planlarının İptal Sebepleri başlıklı çalışmamıza bakılabilir.
İptal Davasının Açılması
İptal davası, menfaati ihlal edilen kişilerce, idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurlarından en az biri yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla açılır. Parselasyon adıyla da anılan 18. madde uygulaması, idarenin kamu gücüne dayanarak tesis ettiği tek yanlı bir idari işlem olduğundan bu davanın konusunu oluşturabilir. Bu nedenle parselasyon işlemlerine karşı idari yargıda iptal davası açılması mümkündür.
İmar düzenlemeleri ve bunlara karşı açılacak davalar hakkında ayrıntılı bilgi İmar Planına İtiraz ve İptal Davası başlıklı çalışmamızda ele alınmaktadır.
Görevli ve Yetkili Mahkeme
İmar düzenlemesi ve parselasyon işlemlerine yönelik iptal davalarında görevli ve yetkili yargı yeri, taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesidir.
Dava Açma Ehliyeti
Parselasyon işlemleri, arsa ve arazi maliklerinin ya da diğer hak sahiplerinin muvafakati alınmadan tesis edilebilir. Bu işlemlere karşı iptal davası açma yetkisi tapuda kayıtlı maliklere ve diğer hak sahiplerine aittir. Malik sıfatı bulunmamakla birlikte tapuda hak iddia edenlerin dava açabilmesi, taşınmazın kaydını kendi adlarına tescil ettirmelerine bağlıdır. Tapuyla herhangi bir bağı olmayan kişiler ise parselasyon işlemini dava konusu yapamaz.
Sıkça Sorulan Sorular
İdare mahkemesindeki davada avukatla temsil zorunlu mudur?
Türk hukukunda taraflar mahkeme önünde kendilerini bizzat savunabilir; belirli istisnalar dışında avukatla temsil zorunluluğu yoktur. İdare mahkemeleri bakımından da idare hukuku alanında çalışan bir avukatla temsil şartı bulunmamaktadır.
Ancak idare hukuku mevzuatının karmaşık yapısı ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki sürelerin kısa ve kesin olması nedeniyle, sürecin hukukçu olmayan kişilerce yürütülmesi hem şekil hem esas bakımından telafisi güç hatalara yol açabilir. Ayrıntılı kurallar içeren idari yargı sürecinde hak kaybı yaşanmaması için, herhangi bir işlem yapılmadan önce idare hukuku alanında hizmet veren avukatlardan destek alınması önerilir.
Düzenleme ortaklık payı bedele dönüştürülebilir mi?
Böyle bir ihtiyaç doğduğunda söz konusu payın miktarı, düzenlemenin gerçekleştirilebilmesi amacıyla yapılacak kamulaştırmada kullanılmak üzere bedele çevrilebilir.
Maliklere verilecek parseller nereden tahsis edilir?
Tahsis öncelikle düzenlemeye alınan taşınmazın bulunduğu yerden yapılır. Bu mümkün değilse en yakın konumdaki eşdeğer alandan parsel verilir.
İptal kararına rağmen kök parsellere dönülemezse ne olur?
İmar uygulaması kesinleşmiş mahkeme kararıyla iptal edilmiş olmasına karşın çeşitli hukuki veya fiili imkânsızlıklar nedeniyle geri dönüşüm işlemleriyle uygulama öncesi kök parsellere dönülemeyeceği saptanırsa, öncelikle uygulama sahası içinde idarece uygun bir yer tahsis edilir. Bunun için davaya konu parselin hak sahiplerinden muvafakat alınması şarttır. Anlaşma sağlanamazsa, davacı hak sahibinin kök parseldeki yeri esas alınarak, uygulamadaki düzenleme ortaklık payı kesintisi düşüldükten sonra taşınmazın rayiç bedeli üzerinden değeri ödenir.
İmar planına dava açmadan önce itiraz etmek gerekir mi?
Planın ilanından itibaren bir ay içinde idareye itirazda bulunulabilir. Bununla birlikte iptal davası açabilmek için itiraz yolunun tüketilmesi zorunlu değildir; imar planlarına karşı doğrudan iptal davası açılabilir.
Independent Legal Değerlendirmesi
Parselasyon uyuşmazlıklarında belirleyici olan husus, işlemin bütünüyle hatalı olup olmadığı değil, hangi noktada hukuka aykırılığa düşüldüğüdür. Uygulamada iptal kararlarının önemli bir bölümü, DOP kesintisinin eşit oranda uygulanmaması, %45 sınırının aşılması ya da tahsisin eski parselle bağlantısı kurulmadan yapılması gibi somut aykırılıklara dayanır. Bu nedenle dava dilekçesinde soyut bir hukuka aykırılık iddiası yerine, kesinti oranının ve tahsis yerinin belge üzerinden karşılaştırmalı biçimde tartışılması sonucu doğrudan etkiler.
Sürecin bir diğer kritik boyutu zamanlamadır. İmar planının kesinleşmesinden sonra beş yıl geçmesine rağmen parselasyona başlanmaması, iptal davasından ayrı olarak tazminat talebinin de değerlendirilmesini gerektirebilir. Hangi talebin hangi yolla ileri sürüleceği baştan doğru belirlenmelidir.
Somut bir dosyada şu başlıklara öncelik verilmesi yerinde olur:
- Uygulama sahasındaki bütün parsellerde DOP oranının eşit uygulanıp uygulanmadığının karşılaştırılması
- Daha önce yapılmış terk ve hibelerin kesintiden mahsup edilip edilmediğinin denetlenmesi
- Tahsis edilen parselin eski parsele konum ve değer yönünden denk olup olmadığının incelenmesi
- Yeni bir ihtiyaç doğmadan ikinci kez parselasyon yapılıp yapılmadığının araştırılması
- İmar planının kesinleşme tarihi ile uygulamaya başlanma tarihi arasındaki sürenin hesaplanması
- Dava açma ehliyeti bakımından tapu kaydındaki durumun işlem tarihinden önce netleştirilmesi
Independent Legal, imar hukukundan kaynaklanan uyuşmazlıklarda parselasyon işlemlerinin denetiminden iptal davasının ve buna bağlı tazminat taleplerinin takibine kadar sürecin tamamında danışmanlık hizmeti sunmaktadır.