İmar uygulamalarının yürütüldüğü hemen her süreçte, taşınmaz maliklerinden parsellerinin belirli bir bölümünü yol, park, yeşil alan ya da benzeri kamu hizmetlerine ayrılmak üzere belediyeye karşılıksız bırakmaları istenir. Uygulamada "bedelsiz terk" adıyla anılan bu işlem, imar planının hayata geçirilebilmesi için malikten beklenen bir fedakârlık olarak sunulur.
Oysa terk işlemi çoğu olayda özgür bir irade açıklaması olmaktan uzaktır; imar işleminin sonuçlandırılabilmesi için fiilen atılması gereken zorunlu bir adım görünümündedir.
2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 35. maddesindeki "mülkiyet iddiasında bulunulamaz" ifadesi, ilk okuyuşta bu taşınmazların bir daha geri alınamayacağı izlenimini uyandırır. Buna karşılık Anayasa Mahkemesi ile yüksek yargı organlarının kararları, söz konusu kuralın mutlak bir yasak niteliği taşımadığını göstermektedir. Kamu yararı ortadan kalktığında ya da taşınmaz kamu hizmeti dışında değerlendirilmeye başlandığında malikin yeniden talepte bulunması mümkün olabilmektedir.
Bu bilgi notunda; terk işleminin hukuki niteliğini, m. 35 kuralının sınırlarını, hangi hallerde iadenin gündeme gelebileceğini, açılabilecek dava türlerini, görev ve yetki kurallarını, kanun yollarını ve Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru imkânını ele alıyoruz.
İmar Karşılığı Bedelsiz Terk Kavramı
İmar uygulamaları sırasında maliklerden, parsellerinin bir bölümünü yol, park, yeşil alan, okul veya benzeri kamu hizmetlerine tahsis edilmek üzere karşılıksız biçimde belediyeye bırakmaları istenmekte; bu işlem uygulamada "bedelsiz terk" olarak adlandırılmaktadır.
Terk talebinin en sık gündeme geldiği işlem tipleri arasında parselasyon niteliğindeki imar uygulamaları ile ifraz ve tevhit işlemleri başta gelir. Yapı ruhsatı alınması aşaması da benzer bir taleple karşılaşılan tipik anlardan biridir. Bunlara, taşınmazı imar planına uygun hâle getirmek amacıyla yapılan düzenlemeler ile yol genişletme ve güzergâh düzenleme çalışmaları eklenir.
Bu hallerin tümünde malikten parselin bir kısmını kamu hizmetine ayırması beklenir ve söz konusu alanlar herhangi bir karşılık ödenmeksizin idareye bırakılır.
Rızai Görünüm Altındaki Zorunlu İşlemler
Sahada sıklıkla rastlanan tablo şudur: taşınmazdan daha önceki bir imar uygulamasında Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) kesilmiş olmasına karşın, işlemin tamamlanabilmesi için ayrıca bedelsiz terk istenmektedir. Böylece malik, parselinden kanunen bir kesinti zaten yapılmışken imar işlemlerinin sonuçlanabilmesi adına ilave bir alanı daha karşılıksız bırakmak durumunda kalmaktadır.
Bu sebeple terk işlemleri, dış görünüş itibarıyla rızaya dayansa da pratikte imar işlemlerinin tamamlanması için yerine getirilmesi kaçınılmaz bir yükümlülüğe dönüşmektedir. Öğreti ve yargı kararları bu tür işlemleri sıkça "rızai görünüm altında yapılan zorunlu işlemler" başlığı altında değerlendirmektedir.
Söz konusu nitelendirme, terk edilen alanın ilerleyen dönemde kamu hizmetinde kullanılmaması, imar planının değişmesi veya taşınmazın başka bir amaca tahsis edilmesi hâlinde malikin yeniden hak ileri sürüp süremeyeceği bakımından belirleyici olmaktadır.
DOP Kesintisi ile Bedelsiz Terkin Ayrımı
Bedelsiz terk ile Düzenleme Ortaklık Payı (DOP), hukuki nitelikleri itibarıyla birbirinden tamamen ayrı iki kurumdur.
DOP, 3194 sayılı İmar Kanunu çerçevesinde yürütülen parselasyon işlemlerinde kanundan doğan bir yetkiye dayanılarak taşınmazdan belirli oranda yapılan kesintidir. Malikin rızası aranmaz; doğrudan kanuna dayanan bir idari işlemdir.
Bedelsiz terk ise kâğıt üzerinde malikin muvafakatiyle gerçekleştiriliyor görünmekle birlikte, uygulamada idarenin imar işlemini tamamlayabilmek için öne sürdüğü bir koşul niteliği taşımaktadır.
Aradaki pratik ayrım şöyle özetlenebilir:
- Bedelsiz terk → İşlemin yapılabilmesi için ek alan bırakılması talebi
- DOP → Kanundan kaynaklanan zorunlu kesinti
Burada özellikle vurgulanması gereken husus şudur: DOP kesintisi kural olarak yalnızca bir kez uygulanabilir. Aynı taşınmaz üzerinde ikinci bir imar düzenlemesi yapılarak yeniden kesinti gerçekleştirilmesine hukuken imkân yoktur. Bu nedenle "bedelsiz terk" adı altında istenen ve sonuçta ikinci bir kesinti anlamına gelen işlemler, mülkiyet hakkı ve ölçülülük ilkesi bakımından tartışmalı kabul edilmektedir.
Kanaatimizce DOP kesintisi uygulanmış bir taşınmazdan ayrıca bedelsiz terk istenmesi ve bu yolla ikinci bir kesintiye gidilmesi, mülkiyet hakkının ihlali sonucunu doğurabilecek niteliktedir.
Kamulaştırma Kanunu m. 35 ve Mülkiyet Hakkı
Maddenin Düzenleme Konusu
2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 35. maddesi, imar uygulamaları kapsamında kamu hizmetlerine ayrılmış alanlar bakımından eski malikin sonradan mülkiyet iddiasında bulunup bulunamayacağını hükme bağlamaktadır.
Hükme göre, imar mevzuatı gereğince yapılan düzenlemelerde yol, park, yeşil alan gibi kamu hizmetlerine ayrılan yerler için eski malikler kural olarak ne mülkiyet iddiasında bulunabilir ne de bedel isteyebilir.
Düzenlemenin amacı, imar planlarının uygulanabilmesini ve kamu hizmetlerinin kesintiye uğramadan yürütülmesini güvence altına almaktır. Ancak hüküm, her koşulda geçerli mutlak bir yasak anlamına gelmemektedir.
"Mülkiyet İddiasında Bulunulamaz" Kuralının Sınırları
m. 35'te yer alan "mülkiyet iddiasında bulunulamaz" ifadesi uygulamada çoğu kez bu alanların hiçbir şekilde geri alınamayacağı biçiminde okunmaktadır. Gerçekte kuralın kapsamı sınırsız değildir.
Kuralın uygulanmasının tartışmalı hâle geldiği başlıca durumlar şunlardır:
- Terk edilen yerin özel kullanıma açılmış olması
- Alanın kamu hizmeti dışındaki bir amaca tahsis edilmesi
- İmar planının sonradan değiştirilmesi
- Terk edilen alandan uzun süre boyunca kamu hizmeti amacıyla yararlanılmaması
Bu tür hâllerde kamu yararının artık ortadan kalktığından söz edilebileceği ve malikin mülkiyet hakkına dayanarak yeniden talepte bulunabileceği kabul edilmektedir. Nitekim yüksek yargı kararlarında da, kamu hizmeti amacı sona erdiğinde mülkiyet hakkının bütünüyle ortadan kaldırılamayacağı yönünde değerlendirmelere yer verilmektedir.
Anayasa m. 35 Bakımından Mülkiyetin Korunması
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 35. maddesi uyarınca herkes mülkiyet ve miras hakkına sahiptir; bu hak yalnızca kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabilir.
Bu nedenle mülkiyete yöneltilen her müdahalenin üç ölçütü birlikte karşılaması gerekir: müdahale kanuni bir temele oturmalı, kamu yararına dayanmalı ve ölçülü olmalıdır.
Özellikle bir taşınmazdan önce DOP kesintisi yapılmış, ardından ayrıca bedelsiz terk istenmiş ve buna rağmen terk edilen alan kamu hizmetinde kullanılmamışsa, müdahalenin ölçülülük ilkesi karşısındaki durumu ayrıca tartışılabilir hâle gelmektedir.
Anayasa Mahkemesinin Ölçülülük ve Denge Yaklaşımı
Anayasa Mahkemesi, mülkiyet hakkına yönelen müdahaleleri incelerken ölçülülük ve denge ilkelerini merkeze almaktadır. Mahkemenin yaklaşımına göre müdahale, kamu yararı ile bireyin mülkiyet hakkı arasında makul bir dengeyi gözetmek zorundadır.
Bu çerçevede, kamu hizmeti gerekçesiyle alınan bir alanın uzun süre kullanılmaması ya da başka bir amaca tahsis edilmesi hâlinde müdahalenin ölçüsüzleşebileceği benimsenmektedir.
Dolayısıyla Kamulaştırma Kanunu m. 35, mutlak bir yasak olarak değil; kamu yararının sürdüğü hâllerle sınırlı bir düzenleme olarak okunmalıdır. Kamu yararının sona erdiği veya taşınmazın kamu hizmeti dışında kullanıldığı durumlarda malikin yeniden hak talep etmesi hukuken mümkün olabilmektedir.
İadenin Mümkün Olmadığı Haller
Bedelsiz terk edilen bir arsanın her koşulda geri alınması söz konusu değildir. Kamu hizmeti amacı devam ettiği sürece, Kamulaştırma Kanunu m. 35 uyarınca bu alanlar için yeniden mülkiyet talebinde bulunulması kural olarak mümkün olmaz.
İade veya bedel talebinin genellikle sonuç vermediği durumlar şöyle sıralanabilir:
- Terk işleminin hukuka uygun ve geçerli biçimde gerçekleştirilmiş olması
- Alanın fiilen yol, park, okul ya da yeşil alan olarak kullanılıyor olması
- Kamu hizmeti amacının hâlen sürüyor olması
Bu hâllerde taşınmaza yapılan müdahale kamu yararı kapsamında değerlendirilmekte ve mülkiyete getirilen sınırlama hukuka uygun sayılmaktadır. Nitekim yalnızca bedelsiz terk edilmiş olması tek başına geri alma hakkı doğurmaz; belirleyici olan, kamu hizmeti amacının varlığını sürdürüp sürdürmediğidir.
İadenin Gündeme Gelebildiği Haller
Geri alma kural olarak mümkün olmasa da, kamu hizmeti amacı ortadan kalktığında veya taşınmaz kamu yararı dışında değerlendirilmeye başlandığında malikin yeniden talepte bulunmasının önü açılabilir.
Başka bir anlatımla, kamu hizmeti için alınan alanda bu amaç hiç gerçekleşmemiş ya da sonradan sona ermişse, mülkiyete yapılan müdahalenin hukuki temeli zayıflar; iade veya tazminat talebi gündeme gelir.
Aşağıda, uygulamada iadenin sonuç verebildiği başlıca durumlar ele alınmaktadır.
Kamu Hizmeti Amacının Ortadan Kalkması
Terk edilen bir alanın geri alınabilmesinin temel koşulu, o alanın kamu hizmeti amacıyla kullanılmıyor olmasıdır.
Park yapılmak üzere bırakılan bir alanın sonradan imar planı değişikliğiyle konut, ticaret veya başka bir özel kullanım alanına dönüştürülmesi, kamu yararı amacının sona erdiğini ortaya koyan tipik bir örnektir.
Böyle bir tabloda terk işleminin hukuki gerekçesi kalmadığından, malikin taşınmazın iadesini ya da uğradığı zararın karşılanmasını istemesi mümkün hâle gelebilir.
İmar Planının Değiştirilmesi
Uygulamada iade talebine en sık kaynaklık eden gelişme, imar planının sonradan değiştirilmesidir.
Örnek olarak şu değişiklikler gösterilebilir:
- Kamu hizmetine ayrılmış alanın özel kullanıma açılması
- Yeşil alanın ticaret alanı olarak planlanması
- Yol veya park olarak ayrılmış yerin konut alanına dönüştürülmesi
Bu nitelikteki plan değişikliklerinde taşınmazın kamu hizmeti amacı ortadan kalkmış sayılabilir. Söz konusu değişiklikler, malikin yeniden mülkiyet talebinde bulunması veya tazminat istemesi bakımından güçlü bir dayanak oluşturur.
Alanın Atıl Bırakılması
Terk edilen bir alanın yıllar boyunca hiçbir kamu hizmetinde değerlendirilmemesi de iade ya da tazminat talebine temel teşkil edebilir.
Bu duruma örnek olarak şunlar verilebilir:
- Kamu hizmeti amacıyla herhangi bir yatırıma girişilmemiş olması
- Planda park veya yol olarak gösterilen alanın yıllarca boş bırakılması
- Alanın fiilen hiç kullanılmaması
Bu tür hâllerde mülkiyete yapılan müdahalenin ölçüsüzleştiği ileri sürülebilir. Dolayısıyla bir alanın planda kamu hizmetine ayrılmış olması tek başına yeterli değildir; bu amacın makul bir süre içinde fiilen gerçekleştirilmesi beklenir.
Taşınmazın Kamu Hizmeti Dışında Değerlendirilmesi
Terk edilen alanın kamu hizmeti amacı dışında kullanılması, iade veya tazminat talebini doğurabilecek önemli hâllerden biridir.
Uygulamada şu kullanım biçimleriyle karşılaşılmaktadır:
- Alanın özel kişilere tahsis edilmesi
- Belediyece otopark, büfe ya da ticari işletme olarak kiraya verilmesi
- Kamu hizmeti dışında gelir getirici faaliyetlerde değerlendirilmesi
Bu tür kullanımlarda taşınmazın kamu yararı amacıyla kullanıldığından söz edilemez. Terk işleminin dayanağını ortadan kaldırabilecek nitelikte olduklarından, malikin iade veya tazminat talebinde bulunması hukuken mümkün olabilir.
Açılabilecek Dava Türleri
Bedelsiz terk edilen bir taşınmazın imar planındaki statüsü değiştiğinde ya da kamu yararı amacı sona erdiğinde, eski malikin izleyeceği hukuki yol somut olayın koşullarına göre belirlenir. Bu aşamada asıl belirleyici soru, taşınmazın hâlâ iade edilebilir durumda olup olmadığıdır.
Uygulamada başvurulan iki temel dava türü bulunmaktadır:
- Tazminat davası
- Tapu iptal ve tescil davası
Taşınmaz aynen geri verilebiliyorsa iade, verilemiyorsa bedel talep edilir. Doğru dava türünün seçilmesi bu nedenle sürecin sonucunu doğrudan etkileyen bir tercihtir.
Tapu İptal ve Tescil Davası (Aynen İade)
Terk edilen arsa hâlâ belediye mülkiyetinde bulunuyor ve üçüncü kişilere devredilmemişse tapu iptal ve tescil davası açılabilir. Davanın amacı, taşınmazın yeniden eski malik adına tescilini sağlamaktır.
Bu yola özellikle, terk edilen alanın kamu hizmetinde kullanılmadığı veya imar planı değişikliğiyle farklı bir kullanım amacına tahsis edildiği durumlarda başvurulmaktadır.
Hangi durumlarda açılır?
Belediyenin park ya da yol yapmak amacıyla aldığı bir alanın sonradan plan değişikliğiyle konut, ticaret veya başka bir kullanım alanına dönüştürülmesi ve taşınmazın henüz üçüncü kişilere geçmemiş olması hâlinde aynen iade istenebilir.
Bu durumda tapu kaydının iptali ile taşınmazın eski malik adına tescili gündeme gelir.
Tazminat Davası (Güncel Bedel Talebi)
Aynen iadenin mümkün olmadığı hâllerde malik tazminat davası yoluna gider. Burada amaç taşınmazı geri almak değil, uğranılan zararın taşınmazın güncel değeri üzerinden karşılanmasını sağlamaktır.
Uygulamada en çok karşılaşılan senaryo, terk edilen alanın üçüncü kişilere devredilmiş olması ya da üzerine geri dönüşü bulunmayan bir yapı inşa edilmesidir. Bu hâllerde aynen iade fiilen veya hukuken gerçekleştirilemeyeceğinden, mülkiyete yapılan müdahalenin bedelle telafisi yoluna gidilir.
Bu davalarda gözetilen temel ilke şudur:
Kamu yararı amacı ortadan kalkmışsa, mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin karşılıksız kalması mümkün değildir.
Dolayısıyla taşınmaz geri verilemese dahi malikin zararının giderilmesi gerekir. Tazminatın miktarı kural olarak bilirkişi incelemesiyle saptanır ve taşınmazın dava tarihindeki rayiç değeri esas alınır.
Talebin Süreye Bağlı Olup Olmadığı
Bu konuda benimsenen temel ilke, mülkiyet hakkının zamanaşımına uğramayacağı yönündedir.
Bedelsiz terk edilen bir arsanın geri alınmasında esas alınacak an, terk işleminin yapıldığı tarih değil, kamu yararı amacının ortadan kalktığı tarihtir.
Terk edilen yer, kamu hizmeti amacı sürdüğü müddetçe hukuka uygun kabul edilir. Bu amaç sona erdiğinde ise belediye adına yapılan tescilin hukuki sebebi de ortadan kalkar ve kayıt yolsuz tescil niteliği kazanır.
Görevli ve Yetkili Mahkeme
Taşınmaz mülkiyetine ilişkin uyuşmazlıklarda görev, kural olarak Asliye Hukuk Mahkemesine aittir.
Yetki bakımından ise taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi görevlidir. Taşınmazın aynına ilişkin davalarda bu yetki kuralı kesin niteliktedir ve taraf iradesiyle değiştirilemez.
Aynı görev ve yetki kuralı özellikle şu uyuşmazlıklarda uygulanır:
- Taşınmazın iadesine veya bedelinin ödenmesine ilişkin diğer talepler
- Bedelsiz terk sebebiyle açılan tazminat davaları
- Tapu iptal ve tescil davaları
Özetle, bedelsiz terk edilen bir arsanın geri alınmasına yönelik davalarda görevli mahkeme Asliye Hukuk Mahkemesi, yetkili mahkeme ise taşınmazın bulunduğu yer mahkemesidir.
Kanun Yolları
Bedelsiz terk edilen arsanın geri alınması ya da bedelinin istenmesine ilişkin davalarda verilen kararlara karşı, genel yargılama usulü çerçevesinde istinaf ve temyiz yollarına gidilebilir.
Bu kanun yolları, ilk derece kararının hukuka uygunluğunun üst mahkemelerce denetlenmesini sağlar.
İstinaf
Asliye Hukuk Mahkemesince verilen kararlara karşı, kararın taraflara tebliğinden itibaren iki hafta içinde ilgili Bölge Adliye Mahkemesine istinaf başvurusunda bulunulabilir.
İstinaf aşamasında mahkeme yalnızca hukuki değerlendirmeyi değil, maddi vakıaları da yeniden inceleyebilir. Davanın sonucunu doğrudan etkileyebilmesinin sebebi budur.
Temyiz
Bölge Adliye Mahkemesi kararları, kanunda aranan şartların gerçekleşmesi hâlinde Yargıtay önünde temyiz edilebilir.
Temyiz süresi de kural olarak tebliğden itibaren iki haftadır. İstinaftan farklı olarak temyiz incelemesi esas itibarıyla hukuki denetimle sınırlıdır.
Anayasa Mahkemesine Bireysel Başvuru
Bedelsiz terk edilen bir arsanın iade edilmemesi ya da uzun süre kamu hizmeti amacı dışında tutulmasına rağmen malike hiçbir karşılık ödenmemesi hâlinde mülkiyet hakkının ihlali tartışması doğabilir.
Bu gibi durumlarda olağan kanun yolları tüketildikten sonra Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yoluna gidilebilir.
Son yıllarda verilen kararlar, terk edilen taşınmazların uzun süre kullanılmaması ya da kamu yararı amacı sona ermesine karşın iade edilmemesi hâllerinde mülkiyet hakkının ihlal edildiği yönünde kayda değer bir içtihat birikimi oluşturmuştur.
Mülkiyet Hakkının İhlali İddiası
Anayasa'nın 35. maddesi mülkiyeti temel bir hak olarak güvenceye almakta; kamu gücünün müdahalelerinin ölçülü, hukuka uygun ve kamu yararına dayalı olmasını aramaktadır.
Bedelsiz terk edilen bir taşınmaz bakımından müdahalenin ölçüsüz olduğu şu hâllerde ileri sürülebilir:
- Malike herhangi bir bedel ödenmemiş olması
- Taşınmazın uzun süre kullanılmadan bırakılması
- Kamu hizmeti amacı sona erdiği hâlde iade edilmemesi
- Taşınmazın başka bir amaç doğrultusunda değerlendirilmesi
Başvurunun Şartları
Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunulabilmesi bazı temel koşulların gerçekleşmesine bağlıdır.
Bu koşullar kısaca şöyledir:
- Başvurunun açıkça dayanaktan yoksun olmaması
- İstinaf ve varsa temyiz dâhil olağan kanun yollarının tüketilmiş olması
- Başvurunun kanuni süresi içinde yapılması
- Başvurunun doğrudan bir temel hak ihlaline dayandırılması
Bu şartlar sağlanmadan yapılan başvurular usul yönünden reddedilebilir.
Başvuru Süresi
Bireysel başvuru süresi, ihlale yol açtığı ileri sürülen nihai kararın tebliğinden itibaren 30 gündür.
Söz konusu süre hak düşürücüdür; kaçırılması hâlinde bireysel başvuru hakkı ortadan kalkar.
Bu nedenle taşınmazın geri alınmasına ilişkin davalarda verilen kararların kesinleşme sürecinin titizlikle izlenmesi gerekir.
İhlal Kararlarının Uygulamadaki Etkisi
Anayasa Mahkemesinin ihlal kararları yalnızca başvurucuyu ilgilendirmez; benzer nitelikteki uyuşmazlıklar bakımından da yol gösterici sonuçlar doğurur.
Bu kararların ardından yeniden yargılama yapılmasına hükmedilebilir, başvurucu lehine tazminata karar verilebilir ve mülkiyet hakkının ihlal edildiği tespit edilerek idarenin sorumluluğu ortaya konulabilir.
Terk edilen taşınmazların uzun süre atıl bırakıldığı ya da kamu hizmeti dışında değerlendirildiği dosyalarda verilen ihlal kararları, maliklerin hak arama imkânını güçlendiren önemli bir güvence işlevi görmektedir.
Independent Legal Değerlendirmesi
Bedelsiz terk uyuşmazlıklarında dosyanın kaderini belirleyen unsur çoğu zaman hukuki argümandan önce belgeye dayalı tespittir. Terk edilen alanın bugünkü fiilî kullanımının, plan değişikliği tarihlerinin ve varsa üçüncü kişi devirlerinin baştan ortaya konulması, hangi dava türünün seçileceğini de doğrudan belirler.
Ayrıca aynı taşınmazda hem DOP kesintisinin hem de bedelsiz terkin bulunduğu dosyalar özel bir dikkat gerektirir. İkinci kesinti görünümü taşıyan bu tablo, ölçülülük tartışmasında malik lehine güçlü bir dayanak oluşturabilmekte; buna karşılık gerekli teknik incelemenin yapılmadığı dosyalarda çoğu kez hiç gündeme getirilememektedir.
Somut bir uyuşmazlıkta öne çıkarılması gereken başlıklar şunlardır:
- Terk işlemine ilişkin tapu, encümen ve ruhsat kayıtlarının eksiksiz toplanması
- Alanın hâlihazırdaki kullanımının yerinde tespit ve fotoğraflarla belgelenmesi
- Kamu yararının hangi tarihte sona erdiğinin plan değişikliğiyle ilişkilendirilmesi
- Taşınmazın üçüncü kişilere geçip geçmediğine göre iade ile bedel talebi arasında tercih yapılması
- Daha önce DOP kesintisi uygulanıp uygulanmadığının araştırılması
- Kanun yolu ve bireysel başvuru sürelerinin kesinleşme takvimine göre izlenmesi
Independent Legal, imar uygulamalarından doğan terk ve kesinti uyuşmazlıklarında tapu iptal ve tescil ile tazminat davalarından bireysel başvuru aşamasına kadar süreç yönetimi ve dava takibi hizmeti sunmaktadır.